פוסטים

עדיין אין תקציב: מה נותר לממשלה לעשות?

מרגע שמוקמת ממשלה בישראל יש לה 100 ימים לאשר תקציב בכנסת עד לכתיבת שורות אלו התהליך אפילו לא התחיל המשמעות: בחירות, או אחת מארבע אפשרויות אחרות לא מוצלחות בהרבה

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| עידן בנימין |

נתחיל בתרגיל מוכר: קבוצה של תלמידים מקבלת רשימה של פרויקטים שכולם נראים חשובים וכולם עולים כסף. הקבוצה נדרשת לתעדף אותם לפי סדר החשיבות ולוותר על חלקם. מה יותר חשוב רכישת רכבים ממוגנים לכוחות צה"ל או הגדלת מיטות האשפוז בבתי החולים? מאחר שאין פתרון נכון אחד, מתנגש עולם הערכים של חברי הקבוצה, כשכל אחד מנסה לקדם את מה שקרוב לליבו או נראה לו יותר חשוב. 

ישראל כ"ץ. צילום: עדינה ולמן, דוברות הכנסת

כך גם בממשלה שחבריה נדרשים לנהל משא ומתן אחד עם השני ולקבוע סדרי עדיפויות. התקציב השנתי הוא למעשה הכלי המרכזי בו הממשלה מממשת את המדיניות שלה, לא דרך ספינים ומילים ריקות אלא בחלוקת משאבים ממשית. 

אז איפה הוא, בימים כה סוערים של ניהול משבר הקורונה? עדיין רחוק מדיונים. איך זה אפשרי? זה לא. 

נסביר. כשממשלה מוקמת בישראל היא נדרשת להציג תקציב תוך 100 יום ממועד השבעתה (במקרה זה 17 במאי). לכן, המועד האחרון לאישור התקציב הוא ה-25 באוגוסט. התקציב לא מונחת כמו לוחות הברית מהשמים, אלא דורש הליך חקיקה סדור. למעשה התקציב הוא חוק בפני עצמו שהכנסת נדרשת לאשר.

רה"מ ורה"מ החלופי. מבקשים לשנות את יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה (צילום: עדינה ולמן, דוברות הכנסת)

"קל מאוד לאלתר מחודש לחודש ולשלוף תוכניות אקראיות, קל גם לנצל את התוכניות כדי ליישם פתרונות פופוליסטיים שנשמעים טוב בתקשורת אבל יוצרים נזק ארוך טווח", הסביר טום קרגנבילד כלכלן ומייסד כלכלה קלה. "בדיוק כדי למנוע את מערכת התמריצים הלא מוצלחת הזאת, קיימת מערכת חוקים שמחייבת את הממשלה לנהל את סדרי העדיפויות שלה באמצעות מנגנון התקציב – ואם היא לא מסוגלת לעשות זאת היא חייבת להתפרק".

נכון לכתיבת שורות אלו ממשיך הויכוח הפוליטי בין בני גנץ לבנימין נתניהו. הראשון דורש תקציב לשארית שנת 2020 ושנת 2021, בהתאם להסכם שנחתם להרכבת הקואליציה בין כחול לבן ולליכוד. השני דורש להעביר תקציב רק לשארית שנת 2020, יש שיגידו על מנת לאפשר לעצמו נקודת יציאה נוספת לבחירות בתחילת שנת 2021. חשוב לציין כי תהליך הכנת התקציב לשנת 2021 היה אמור כבר להתחיל ולהגיע לאישור הממשלה – לכן אין היגיון רב באישור תקציב לשנת 2020 בלבד.

לכן, מדינת ישראל עלולה לסיים שנה תקציבית מלאה ללא תקציב מותאם קורונה (כפי שהתחייבה הממשלה) ואולי אפילו להיכנס לשנת 2021 באותו המצב. מנהל התקציב בפועל הוא החשב הכללי רוני חזקיהו, שהודיע על התפטרותו מתוך "תחושת מיצוי". התפטרות שעשויה להעיד, אולי, על תחושת מיאוס. 

האם הסוף הידוע מראש הוא בחירות? אילו עוד אפשרויות יש לממשלה בשלב הזה? הנה סקירה קצרה של כל אחת מהן:

1. בחירות

האופציה הראשונה והמדוברת ביותר, שקופצת לראש כשמדברים על אי-אישור התקציב בזמן היא סבב בחירות נוסף. זה התרחיש שהפוליטיקאים מפמפמים בתקשורת. ואכן, מאחר שהממשלה עצמה קיימת מכוח אמון הכנסת – אם הכנסת לא מאשרת לממשלה את התקציב, יוצאים לבחירות. כאמור, המצב שהממשלה ה-35 הביאה אותנו אליו הוא שטרם הוחלט בכלל אם יובא תקציב לשנת 2021 או רק לשארית שנת 2020. 

בחירות. התגעגתם? (צילום: יוסי זמיר)

המשמעות: חוסר יציבות שלטונית, ממשלת מעבר שלא יכולה לקדם שום מדיניות (אין תקציב), חוסר אמון בממשלה ו-34 שרים ושני ראשי ממשלה שנכשלו בתפקידם אך נהנים ממנעמי השלטון. וכמובן עלות מערכת בחירות נוספת שכל כך הזהירו אותנו ממנה. 

2. העברת תקציב בדחק ודריסת הכנסת

בתרחיש זה, הממשלה תביא בדחק את התקציב לכנסת ותלחץ עליה לאשר אותו בזמן – אחרת נלך בחירות. כל ח"כ שישאל שאלה וכל הסתייגות מהתקציב יזכו להתקפה מצד הממשלה, שתטען כי השאלות והביקורות הן אלו שגוררות אותנו לבחירות. 

בסד לחצים שכזה כל אחד יחשוש להיות זה שיאשימו אותו בבחירות והכול בגלל התנהלות רשלנית של הממשלה. כך, הציבור הישראלי לא יוכל להשפיע על חלוקת התקציב דרך נבחריו הח"כים. הכנסת תהיה שוב כאסקופה נדרסת. 

נכון, התקציב תמיד מועבר בדחק, בלוח זמנים של כחודשיים לפני תום השנה הקלנדרית (למעט 2019 שהייתה חריגה והתקציב הועבר מראש), אבל גם אם לא עומדים בזמן הקצוב יש לממשלה עוד שלושה חודשים לסיים את העברת התקציב. במקרה הנוכחי, הליכה לבחירות לאחר שלושה סבבים עשויה להיות סיפור אחר לגמרי.

3. דחיית מועד התקציב בחוק 

מאחר שמועד העברת התקציב כבר מעבר לפינה, הכנסת יכולה לתת ארכה לממשלה על ידי שינוי החוק: במקום 100 ימים יתנו לה אולי 200. ח"כ צבי האוזר כבר הגיש הצעת חוק לדחיית מועד הגשתו בשלושה חודשים. הצעה זו מייתרת מלכתחילה את הדיון על תקציב לשנה זו, שתכף מסתיימת, אך נותנת עוד שלושה חודשים לממשלה. 

"הממשלה הנוכחית קיבלה לגיטימציה סביב הטיפול במשבר הקורונה. מאחר שברור לנו שהמשבר הנוכחי ילווה אותנו בשנה הקרובה וידוע לנו שיש לא מעט סיכונים בניהול התקציב, יש צורך אמיתי בתקציב מסודר לשנה הקרובה", הסביר קרגנבילד. "תקציב כזה ידרוש חשיבה ארוכת טווח, התמודדות עם מגבלות תקציביות, קביעת סדרי עדיפויות ובניית תוכנית מסודרת". 

ביקורת נוספת על מהלך כזה היא הבעייתיות בשינוי חוק לצורכי השעה. הממשלה הנוכחית כבר חטאה בכך בימיה הקצרים: כשהעבירו את חוק הממשלה הפריטטית ששינה את סדרי הממשל ואת החוק הנורבגי שנתפר למידות של מפלגת כחול לבן. 

4. הרכבת ממשלה חדשה

הכנסת יכולה להצביע אי אמון ולאחר מכן להביע אמון בממשלה חדשה, שמי שעומד בראשה הוא לא בנימין גנץ ולא בנימין נתניהו. במקרה כזה תתחיל מחדש ספירת 100 הימים מהקמת הממשלה החדשה ועד העברת התקציב. 

בני גנץ ובנימין נתניהו חותמים על ההסכם הקואליציוני

מאחר שכחול לבן והליכוד שינו את חוקי היסוד, בני גנץ לא יוכל לעמוד בראשות הממשלה הזו. מהצד השני נתניהו לא יכול לפטר אף אחד משרי הממשלה של גנץ. נזכיר כי ניתן לשנות את החוק הזה – אך בתנאי שמשיגים רוב של 70 חברי כנסת, תרחיש בלתי סביר במציאות הנוכחית (אבל גם ההחלטה של הכנסת ה-21 להתפזר לא נראתה סבירה, אז לכו תדעו).

5. התפטרות נתניהו לאור ההסכם הקואליציוני

בסעיף 30 להסכם כתוב כי הממשלה תעביר תקציב לשנת 2021-2020 ואם יהיה צורך יבצעו בו עדכון בשנת 2021. לפי ההסכם, אם התקציב לא עבר בתוך 90 יום – נתניהו נדרש להעביר את ראשות הממשלה לגנץ. 

ראש הממשלה נתניהו – לא מעוניין לקיים את ההסכם (צילום: דוברות הכנסת)

כלומר, על הנייר נתניהו נדרש לוותר על מקומו. עם זאת, מכיוון שנתניהו לא קיים את ההסכם ולא העביר תקציב, לא סביר שיקבל עליו לפתע את תנאי ההסכם שקובעים את הסנקציה הזו. זהו כשל לוגי מובנה בהסכם. לכן, חוזרים שוב חלילה לתרחיש הראשון: בחירות.

איך זה משפיע עליך (אזמ"ע): כשאין תקציב הוא מחולק לפי השנה הקודמת ב-1/12. כיוון שהאוכלוסיה בישראל ממשיכה לגדול, המשמעות בפועל היא קיצוץ מתמשך. כך האזרחים מקבלים פחות השקעה ציבורית – פגיעה בשירותי רווחה, תחבורה ובריאות.

גם אם הממשלה מחלקת מענקים כדי לענות על צורכי השעה – זה נעשה על חשבון הלוואות עתידיות שהיא נוטלת על חשבון הציבור, ללא מדיניות סדורה שמסתכלת קדימה ליום שנצטרך להחזיר אותן. 

מה לעשות כדי שיתוקן? (מעש"י): במאמר שפרסם יוחנן פלסנר, הוא ציין שתי אפשרויות משלימות: הראשונה הטלת הרכבת הממשלה על ראש המפלגה הגדולה ביותר, מה שמאפשר את צמצום הסחיטה הכספית של מפלגות קטנות. בנוסף, ניתוק תקציב המדינה מפיזור הכנסת ופיטורי הממשלה. כלומר, אם הממשלה לא מצליחה להעביר תקציב, היא אולי לא תמשול, האזרחים יחוו קיצוץ תקציבי אבל הכנסת לא תתפזר בגלל לחץ זמנים. הציבור מצידו יצטרך לשאול את עצמו ביום הבוחר אם המפלגה שבחר הצליחה לממש את הבטחותיה.

כסף ציבורי ללא פיקוח: חברת אל על מגדילה את תקציב האבטחה ללא קשר לכמות הנוסעים

תקציב האבטחה של אל על, ש-97% ממנו מגיע מהכיס שלנו, עולה משנה לשנה בעשרות מיליוני שקלים, בעוד מספר הנוסעים לא משתנה • ב-2018 לבדה שילמה המדינה (כלומר, אנחנו) לאל על כמעט מיליארד שקל על הוצאות אבטחה • אם זה לא מספיק, החברה ממשיכה לאבטח טיסות שלה המתבצעות על ידי מטוסים של חברות תעופה זרות, למרות שהשב"כ הביע בעבר ספקות לגבי נחיצות העניין.

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| עידן בנימין |

תקציב האבטחה של אל על עולה משנה לשנה בעשרות מיליוני שקלים – אך בדיקת "שקוף" מגלה כי למרות העלייה בתקציב, מספר הנוסעים בחברה אינו עולה. 

לפי הדו"חות הכספיים של החברה, בשנת 2016 וגם בשנת 2017 טסו עם אל על כ-5.5 מיליון נוסעים, וב-2018 כ-5.6 מיליון נוסעים. כלומר, למרות שבין 2016 ל-2018 ישנה עלייה של קרוב לשני אחוזים בלבד במספר הטסים, עלות האבטחה עלתה ביותר מ-22 אחוז (!), מ-616 מיליון שקל ל-756 מיליון שקל. 

תקציב האבטחה של אל על – כמעט לגמרי במימון המדינה 

כזכור, ב-2008 החלה המדינה להעלות את השתתפותה בתקציב האבטחה של אל על ויתר חברות התעופה הישראליות, כפיצוי על הרפורמה המבורכת של "שמיים פתוחים". רפורמה זו פתחה את שוק התעופה המקומי לתחרות והסירה את ההגבלות על מספר החברות שיכולות להפעיל טיסות בין ישראל ומחוצה לה, ועל התדירות של טיסות אלה. מאחר וחברות התעופה הישראליות נדרשות לסידורי ביטחון הדוקים יותר מהחברות הזרות שפתאום הציפו את השוק – המדינה מסבסדת מאז את עלויות האבטחה. 

טרם הרפורמה, השתתפה המדינה בכ-65% מהוצאות האבטחה. אלא שב-2013, שר האוצר דאז יאיר לפיד, אישר לחברות התעופה העלאה במימון האבטחה ל-97.5%. ומה קרה מאז? כפי שחשפנו, עלות האבטחה למדינה בכל שנה ממשיכה לטפס. 

* אל על כוללת את חברת סאן דור (מותג לואו קוסט).

פנינו לחברת אל על ושאלנו מדוע תקציב האבטחה עולה למרות הקיפאון בכמות הנוסעים. מטעם החברה נמסר לנו כי "תקציב אבטחת התעופה הינו עבור כלל חברות התעופה הישראליות ולא עבור אל על בלבד והוא מבטא גידול של חברות התעופה הישראליות. התקציב המדובר נקבע ומאושר על ידי גורמי הממשלה והגורמים הממלכתיים. החלטה לקיים בטחון נוסף בטיסות חברות התעופה הישראליות הינה מתוקף החלטת ממשלת ישראל. מאחר וחברות התעופה הזרות הטסות לישראל אינן מחויבות לקיים ביטחון דומה, החליטה המדינה על השתתפותה בהוצאות הביטחון, על מנת לשמור על שוויוניות והוגנות בתחרות בתעופה לישראל, במיוחד בעידן השמיים הפתוחים. היקף הביטחון המקוים מוכתב על ידי הגורמים הממלכתיים".

אל על ממשיכה לאבטח מטוסים זרים – למרות ספקות שב"כ בנושא

האתוס הביטחוני של אל על נשען על אבטחת מטוסי החברה.  אך מסתבר שהחברה מאבטחת גם חברות תעופה זרות כשהיא חוכרת מטוסים על צוותם, כלומר מטוס זר עם צוות זר, מה שנקרא – "חכירה רטובה". הדבר מתייחס לאופן בו אתם יכולים לרכוש כרטיס טיסה מאל על, ולמצוא את עצמכם במטוס של טורקיש אירליינס עם צוות וטייס טורקי.  

האם צריך לאבטח גם מטוסים שלא שייכים לצי של חברת התעופה הלאומית? לנו אין את הכלים לקבוע, אך מסתבר שכבר ב-2016, לקראת תקציב המדינה לשנים 2017-2018, הביע השב"כ הסתייגות מאבטחת מטוסים בחכירה רטובה מתוך הבנה כי למטוס זר אין סממנים ישראלים ומיותר לאבטח אותו. המהלך היה צפוי לחסוך כבר ב-2017 כ-40 מיליון שקל מתקציב המדינה. אם בשנת 2013 נרשמו כ-30 טיסות בחכירה רטובה, בשנת 2016 היו כבר כ-1200 טיסות כאלו. 

פנינו למשרד האוצר ושאלנו מדוע למרות המלצת השב"כ להוריד את האבטחה מטיסות אלו ממשיכים לאבטח אותן. מטעם המשרד נמסר: 

"1. האוצר מתקצב עלויות האבטחה של כלל הטיסות של חברות ישראליות מחו"ל לישראל לרבות טיסות המתבצעות בחכירה רטובה.

2. בהתאם להנחיות של הגורם המנחה (שב״כ) יש צורך לאבטח את כלל הטיסות. בעבר השב״כ המליץ להוריד את האבטחה מטיסות אלו אך ההחלטה בנושא לא עברה (הדגשה ע.ב)."

פנינו גם למשרד התחבורה משם נמסר: "נושא אבטחת טיסות בחכירה רטובה נמצא באחריות שירות הביטחון הכללי. יצוין כי לא מוכרת לנו עמדה של שב"כ שאומרת שאין צורך ביטחוני לאבטח מטוסים בחכירה רטובה (הדגשה ע.ב)".

סבסוד אבטחת הנוסעים על ידי המדינה? כפול ממה שחשבנו

ביוני האחרון חשפנו כיצד למרות השתתפות המדינה בעלויות האבטחה של חברות התעופה הישראליות, תקציב האבטחה שלהן ממשיך לגדול בקצר מסחרר. חישבנו ומצאנו שכל נוסע בחברת אל על מסובסד בכ-135 שקלים על ידי המדינה. את החישוב ביצענו על פי כמות הנוסעים בחברה, בהנחה שכמות הנוסעים מחושבת לפי שני כיוונים. בפועל מי שטס לטיול בתאילנד וחזר לארץ נספר פעמיים, כשני נוסעים. מתוך הבנה שהרוב המוחלט של הנוסעים טס בכרטיס דו כיווני הסכום הוא כפול, כך שלדוגמה בשנת 2018 כל נוסע באל על סובסד על ידי המדינה בכ-270 שקלים.

דו"ח של רשות התעופה האזרחית מהשנה האחרונה הצביע על סוגיית המימון מהמדינה ככזו שהורידה את ההוצאות התפעוליות של החברה: "הגדלת השיעור במימון המדינה הובילה להפחתת ההוצאות התפעוליות של החברה בסדר גודל משמעותי הנע בין 20 מיליון דולר במהלך שנת 2013 ל-46 מיליון דולר במהלך שנת 2018".

האם יכול להיות שהאיומים הביטחוניים על הטיסות גדלו ומצריכים מאל על מענה יקר יותר? קשה לקבוע. זו טענה שלא נשמעה מחברת התעופה ולא מהגורמים ששוחחנו איתם. מי שכן יכול לבדוק ולפקח על הנושא היא ועדת חוץ ובטחון בכנסת. 

אזמ"ע (איך זה משפיע עלינו): המדינה הוציאה בשנת 2018 קרוב למיליארד שקל על אבטחת כלל חברות התעופה. הסבסוד המלא לאבטחה נמצא בפיקוח אל על, המפעילה אותו ומספקת שירותים לשאר חברות התעופה הישראליות ויוצרת בכך ניגוד עניינים בניהול התקציב ובכך מובילה לכאורה לבזבוז כספי ציבור שיכלו להגיע למקומות אחרים. 

מעש"י (מה עושים (כדי) שיתוקן): הסכם האבטחה של אל על אמור להיחתם מחדש לקראת 2020. הכנסת חייבת לקיים דיון מקיף בנושא, ולהתחיל בשאלה מדוע תקציב האבטחה עולה למרות שמספר הנוסעים לא.