פוסטים

הכנסת אישרה את חוק הסמכויות: מהם הסעיפים המסוכנים?

חוק הסמכויות שעבר הלילה יתיר לממשלה לקבוע הגבלות – והכנסת תאשר אותן רק בדיעבד ● אם תעברו על ההגבלות אתם מסתכנים לא רק בדוח – אלא גם ברישום פלילי ● הנתונים שהובילו לקבלת ההחלטות על ההגבלות לא יהיו שקופים לציבור ● כל הסעיפים במחלוקת במילים פשוטות

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| דרור גורני |

**עדכון: הצעת חוק הסמכויות (הנקרא גם "חוק הקורונה הגדול") אושרה הלילה (חמישי) בקריאה שניה ושלישית.

מטרת ההצעה היא להסדיר באופן נרחב את סמכויות הממשלה בניהול משבר הקורונה. בין הסעיפים המסוכנים: אישור הגבלות רק בדיעבד ע"י הכנסת, ענישה פלילית למי שיפר הוראות, הגבלות על הפגנות, חוסר שקיפות של נתונים ומתן סמכויות מופלגות לפקחים עירוניים.

רה"מ ורה"מ החלופי. מבקשים לשנות את יחסי הכוחות בין הכנסת לממשלה (צילום: עדינה ולמן, דוברות הכנסת)

החוק ארוך ומורכב מאוד ולכן איתרנו את הסעיפים שישפיעו באופן הכי משמעותי על חייך ופירטנו במילים פשוטות על מה כל הסיפור. הכתבה נכתבה לפני אישור החוק, ומכילה את ההצעות לתיקון הסעיפים המסוכנים.

רקע קצר: איך נולד חוק הסמכויות

הצעת חוק הסמכויות מאפשרת לממשלה להחליט על שעת חירום אזרחית ולהגביל את תנועתו של הציבור במרחב הציבורי, כמו גם את העסקים, מוסדות החינוך, התחבורה ועוד. על מנת להעביר את ההגבלות למניעת התפשטות הנגיף במהירות, הממשלה מבקשת לעקוף את דיוני החקיקה הארוכים – ובכך לשנות את היחסים בינה לבין הכנסת בשעת החירום הזו.

עוד באותו נושא:

בתחילה קבעה הממשלה תקנות שעת החירום שתקפות לשלושה חודשים ויש להאריכן כל פעם ב-45 יום נוספים. על מנת שתקנות אלו יישארו קבועות יש צורך בהליך חקיקה סדור בכנסת. בית המשפט העליון והיועץ המשפטי לממשלה הנחו את הממשלה לעגן את התקנות האלו בחוק מסודר. כך נולדה הצעת חוק הסמכויות. החוק יבטל את התקנות הקודמות שנקבעו ויעגן בחוק את הסמכויות החדשות של הממשלה להתנהלות בזמן המשבר.
חשוב לציין, המטרה הראשית של החקיקה היא שמירה על בריאות הציבור, אך הצעת החוק כוללת סעיפים מסוכנים שעלולים להתקבע גם בעתות חירום בעתיד. והנה הם:

1. הממשלה קובעת – הכנסת מאשרת בדיעבד

הממשלה הציעה מנגנון חריג – סעיף 4 בהצעת החוק מאפשר לממשלה להתקין תקנות ללא אישור מראש של הכנסת, אלא בדיעבד. כלומר, הממשלה תקבע את המגבלות, אך ועדה בכנסת תאשר אותן תוך 7 או 14 ימים, (תלוי בסוג המגבלה), עם אפשרות הארכה  של 3 ימים. אם הוועדה לא מצליחה לקבל החלטה או להתכנס לדיון, האישור יעבור למליאה.

יפעת שאשא ביטון, יו"ר ועדת הקורונה. נאבקה בתקנות הממשלה בדיונים בדיעבד (צילום: עדינה ולמן דוברות הכנסת)

ההיגיון העומד מאחורי המנגנון הוא מניעת עיכוב על ידי הכנסת. לדברי המציעים, לפעמים עיכוב של יום או יומיים בהחלטה על הגבלה חדשה, יכול להבדיל בין כמה מאות לבין כמה אלפי חולים חדשים.

יחד עם זאת, ישנה סכנה ממשית לכך שהממשלה "תמשוך את הזמן" מרגע שתפעיל את כוחה בהגבלת הציבור ועד העברת התקנה לאישור הכנסת בדיעבד. הסעיף קובע כי נוסח התקנות "יונח בסמוך ככל האפשר" לאחר כניסתן לתוקף של התקנות – ביטוי עמום שלא ניתן לבחון אותו, אלא רק לאחר תקופת זמן עמומה זו, יהיו לוועדה עד 7 או עד 14 ימים נוספים לאשר את התקנות והמגבלות, על פי התקנה ומידת ההשפעה שלה על הציבור.
סכנה נוספת היא בהעברת סמכות האישור בדיעבד לידי המליאה. אם הוועדה לא תקבל החלטה הדיון יעבור למליאת הכנסת, שם ינתנו 7 ימים נוספים לאישור התקנות שנקבעו על ידי הממשלה.

"הסמכת המליאה להחליט בנושא כזה בעייתית", מסבירים במכון הישראלי לדמוקרטיה. "מליאת הכנסת אינה עוסקת בניסוח דברי חקיקה ברזולוציה זהה לזו של  הוועדה. במליאה אין יכולת לנהל דיון אמיתי ואפקטיבי על תקנות כאלה או אחרות המתעסק בדקויות ומשקלל את כל האינטרסים. במליאה גם לא מופיעים מומחים ולא נשמעות עמדות הציבור. מכאן, המליאה עלולה להפוך ל"חותמת גומי" בה הרוב הפוליטי מאשר את החלטות הממשלה".

כמו כן, בהצעת החוק הנוכחית הכנסת לא מעורבת בשום שלב בהליך קבלת ההחלטות בנוגע להגבלות, ואין הבחנה בין הגבלות קלות או חמורות, שהממשלה מחליטה עליהן. בין אם הממשלה מחליטה לסגור את חדרי הכושר ובין אם היא מכריזה על סגר מלא – לכנסת אין שום אופציה להתערב בהליך קבלת החלטות זה.
איך זה משפיע עליך? כדי שלא יסגרו לך את העסק שוב ושוב, שנוכל לחזור להיפגש עם סבא וסבתא, וכדי שנוכל סוף סוף לצאת ממשבר הקורונה – יש צורך להתקין את ההגבלות במהירות.

העברת הסמכות האחרונה למליאה עלולה להפוך את הכנסת ל"חותמת גומי". (צילום: עדינה ולמן, דוברות הכנסת)

עם זאת בנוסח הנוכחי של הצעת החוק, הממשלה יכולה להחליט שהיא מטילה הגבלות על אילו גופים שתרצה, להקטין התקהלויות, לחזור לסגר מלא, וכד'. במצב זה האזרחים ייספגו פגיעה מהותית בזכויותיהם, כל עוד הכנסת לא תחליט לבטל הגבלות אלה במידת ותראה לנכון.

מה לעשות כדי שיתוקן? כפי שנכתב, הצעת החוק בנוסח הנוכחי שלה לא מאפשרת לכנסת להתערב בשום שלב של קבלת ההחלטות בנוגע להגבלות. המכון הישראלי לדמוקרטיה מציע כי ברירת המחדל תהיה שכל התקנות וההגבלות שהממשלה רוצה לקבוע יעברו בצורה הסדורה של קבלת אישור הכנסת, ורק במקרים חריגים ודחופים במיוחד הממשלה תהיה רשאית להתקין תקנות והגבלות אשר יכנסו לתוקף מיידית, והן יועברו לאישור הכנסת בדיעבד.

2. הנתונים שהובילו להחלטות הממשלה – לא שקופים לציבור

סעיף 4(ד) בהצעת החוק מציין כי התקנות וההגבלות ,אותן הממשלה קובעת, צריכות להיות מלוות בהסבר. זהו כיוון חיובי של שקיפות: כאשר תקנה מונחת על שולחן הוועדה בכנסת עם דברי ההסבר, היא עולה לאתר הוועדה וההסבר יהיה חשוף לציבור.
עם זאת, אין כל סעיף בחוק המחייב את הממשלה להביא בדברי ההסבר שלה לתקנות את הבסיס העובדתי לקבלת ההחלטות. בשורה התחתונה, הנתונים שהובילו לקבלת התקנה לא יהיו שקופים לציבור.

פתיחת איקאה בעת סגירת בתי העלמין ביום הזיכרון. שיקולי הממשלה צריכים להיות חשופים לציבור (צילום: קדיה לוי, פלאש 90)

איך זה משפיע עליך? הנתונים שהובילו לקבלת ההחלטות בנוגע להגבלות שפוגעות לך בחופש הפרט יכולים להישאר במחשכים לתקופה ארוכה. זה פוגע בפיקוח על קבלת ההחלטות של הממשלה, וגם ביכולת שלך להעריך את התרחישים שעלולים להוביל לסגירת עסק או לבידוד.

מה צריך לעשות כדי שיתוקן? במצב בו מקבלים החלטות שמשפיעות על הציבור בצורה כה מהותית, ראוי שנבין מה הם הנתונים שהובילו לכך. האם נשקלו חלופות? כדי שתהיה לנו את האפשרות המינימלית של גישה אליהם, וכך גם את האפשרות לבקר אותם במידת הצורך, הכנסת צריכה לחייב את הממשלה בחוק זה לפרסם בכל החלטה את הבסיס העובדתי ואת הנתונים שהובילו להחלטה על הגבלת הציבור והאם נשקלו חלופות אחרות.

3. יצאת מהבית בסגר? הפכת לפושע

פרק ד' בהצעת החוק מציין כי הממשלה תוכל לקבוע ענישה פלילית לאלה המפרים את הוראות המגבלות. בשורה התחתונה: הממשלה יכולה לקבוע עונש פלילי אם אתם חלק מהתקהלות, אם יצאת מעבר למרחק המותר שנקבע שמותר לצאת ממנו מהבית, או אם עברת על כל מגבלה אחרת שהטילה הממשלה.

הפיכת אזרחים מפרי הנחיות לפושעים בהליך מזורז היא לא מידתית (צילום: מרים אלסטר, פלאש 90)

איך זה משפיע עליך? תקנות והגבלות הממשלה משתנות בתכיפות גבוהה. מצב זה אינו מאפשר לאזרחים להפנים את הדין, במיוחד לאזרחים מאוכלוסיות מוחלשות. כך למשל, אם תפר הנחיה מסוימת בעת הפגנה, בין אם בתום לב (כי לא היית מודע להנחיה חדשה) ובין אם לא, הממשלה יכולה להפוך אותך לפושע מבלי שהדבר התקבל בצורה סדורה בכנסת.
מדובר במדרון חלקלק מאוד שיכול לשמש את הממשלה ככלי ענישה חריף. הפיכת אזרחים לפושעים בהליך כה מזורז היא לא מידתית בעליל.

מה צריך לעשות כדי שיתוקן? אם רוצים לשמור על ההגבלות חשוב שיהיו עליהן סנקציות, אבל רישום פלילי מלווה אדם לכל החיים. אחת ההצעות היא לאפשר לתת דוחות אך לבטל בהם את הפן הפלילי.

4. הגבלת הפגנות

סעיף 7 בהצעת החוק מציין כי לא יהיה ניתן לאסור על קיום הפגנה בשל החשש לפגיעה בחופש הביטוי, אך עם זאת, הממשלה רשאית "לקבוע תנאים לעניין אופן קיומה" במטרה למנוע את התפשטות נגיף הקורונה. כלומר, הממשלה יכולה לקבוע הגבלות על הפגנות.

ההפגנה הגדולה מול בית ראש הממשלה בבלפור, מה-15.7 (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)

איך זה משפיע עליך? גם בהפגנות שמירה על בריאות הציבור היא חשובה, אך האם סעיף זה בהצעת החוק ישמש את הממשלה בכדי לעקר את הזכות להפגין? אם בכל הפגנה שתתקיים תוגבל כמות המשתתפים, ויחולקו קנסות לכל מי שלא שומר מרחק של שני מטר – האם במצב זה הזכות להפגין תישאר רלוונטית?

מה צריך לעשות כדי שיתוקן? על הכנסת לוודא שכל הגבלה שמוטלת על קיום הפגנה היא מידתית ומותאמת להגבלות אחרות המוטלות באותה שעה על התכנסויות בחוץ, ללא החמרה מיותרת. חשוב שהציבור יהיה מודע לאפשרויות העומדות בפני הממשלה, וכך ידע גם לבקר אותן במידת הצורך. בניירות העמדה שהגישו התנועה לאיכות השלטון והמכון הישראלי לדמוקרטיה יש הצעות לתיקונים נוספים המתבקשים בנושא.

5. הכירו את השוטרים החדשים: פקחי העירייה

סעיף 25 בהצעת החוק מאפשר לממשלה להסמיך פקחים עירוניים לאכוף את התקנות ואת ההגבלות, שכאמור יכולות להוביל את מי שעובר עליהם, למשפט פלילי. הפקח העירוני המוסמך יוכל להיכנס לכל מבנה, חוץ ממקום המגורים הפרטי שלך, ולכלי רכב נייחים שאינם פרטיים, כמו אוטובוסים וכדומה, ו"לדרוש מכל אדם הנוגע בדבר למסור לו כל ידיעה או מסמך שיש בהם להבטיח או להקל את ביצוען של ההוראות".

פקחים אינם עוברים הכשרה בנוגע להפעלת כוח על אזרחים (צילום: יונתן זינדל, פלאש 90)


סעיף זה הוביל להרבה גבות מורמות. הרי כל שוטר זקוק ל"יסוד סביר" לביסוס חשדותיו כדי לבצע חיפוש על אדם. בנוסח הצעת החוק לא ברור האם הפקח זקוק גם הוא ל"יסוד סביר" על מנת שידרוש "מכל אדם למסור לו כל ידיעה או מסמך"? נוסח החוק בהקשר זה עמום וניתן לפרש אותו בדרכים רבות.
עם זאת, ישנו סייג בהצעת החוק הטוען כי "מוצע להגביל את הסמכתם של הפקחים", אך הגבלה כזאת אם תהיה, נתונה כאמור אך ורק להחלטת הממשלה ולא לכנסת. אם הממשלה תרצה היא תוכל לתת את הסמכויות האלה לפקחים העירוניים.

נזכיר בשלב זה שבניגוד לשוטרים אשר עוברים הליך הכשרה מסודר ומעמיק הנוגע להפעלת סמכויות על אזרחים ואכיפת החוק, לא ברור מהם הליכי ההכשרה של פקחים עירוניים. כיצד ימודדו עם מצב של שיטור ממשי, תוך סמכות והפעלת כוח מול אזרחים?

סמכויות פקחים בחוקים אחרים

חשוב לציין שגם במקרה זה הממשלה לא "המציאה" סמכויות חדשות לפקחים. הסמכויות המדוברות בחוק הסמכויות קיימות בצורה זהה לחלוטין גם בחוק לפיקוח על הפעלת צהרונים (סעיף 12), וגם בחוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו (סעיף 13).

גם בשני חוקים אלו ניתן למצוא את השורות:
"לדרוש מכל אדם הנוגע בדבר למסור לו כל ידיעה ומסמך שיש בהם כדי להבטיח את ביצוע ההוראות לפי חוק זה או להקל את ביצוען". עם זאת, הבעיה בסמכויות אלו שיינתנו לפקחים בחוק הסמכויות, היא רגישות הנושא והפוטנציאל הנפיץ שלו לגרור השלכות חמורות בהרבה מחוק הצהרונים וחוק ייצור הצמח.

איך זה משפיע עליך? הצעת החוק מעניקה כוח רב לפקחים – כוח שלא ברור לגמרי מה היא משמעותו. האם פקח עירוני יוכל לקנוס אותך אם יראה תמונה בפייסבוק בה מפרים הנחיות? האם יוכל לדרוש ממך למסור לו תמונה שקיבלת מחבר שלך שמפר את אחת המגבלות?

מה צריך לעשות כדי שיתוקן? הסמכויות לאכיפת החוק צריכות להישאר ברשות השוטרים אשר עברו את ההכשרה הנדרשת לכך והוסמכו לכך בעבודתם. לכל הפחות ראוי שבהצעת החוק יבהירו בצורה ברורה יותר את סמכויות הפקחים, וכן שהכנסת תהיה מעורבת בהחלטה הנוגעת לסמכויות הניתנות לפקחים העירוניים, במידה ותתקבל כזאת.

***

  • יש לך הערות, הארות או ביקורת על הכתבה? מכיר/ה מידע או סיפור שאנחנו לא? כתבו לדרור גורני – [email protected] 

בדרך לממשלה מהגדולות בהיסטוריה: איך זה נראה במדינות אחרות בעולם?

המדינה היחידה עם שר מודיעין, יחס שרים-ח"כים שמתקרב לסנגל ושורה של משרדים שקיימים רק לצורך הפוליטי של הרגע: השוואה בינלאומית מעמיקה מראה עד כמה חריגה הממשלה המנופחת בישראל • וגם: באיזו השכלה מחזיקים שרי בריאות מחוץ לישראל?

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| ניר בן-צבי, נדיה פייבל |

אחרי כמעט שנה וחצי אולי תקום בקרוב ממשלה – ואם זה יקרה, היא כנראה תהיה הגדולה בתולדות המדינה, כאשר תכלול לכל הפחות 30 שרים. כולנו כבר יודעים שהמספר הזה חריג בהשוואה עולמית – אבל עד כמה הוא חריג באמת? ומהם המשרדים אותם צריך לאחד או אפילו לבטל? 

לשם כך ערכנו השוואה בינלאומית מול 14 מדינות: שבע מהן מעצמות עולמיות (ארה"ב, רוסיה, סין, יפן, גרמניה, צרפת, אנגליה), ושבע מדינות נוספות מרחבי הגלובוס הדומות בגודל האוכלוסייה לישראל (הולנד, טוניסיה, דנמרק, פינלנד, נורבגיה, סינגפור, סנגל).

לא הסתפקנו בבדיקה שטחית של מספר השרים, אלא צללנו לבדיקה של מהות המשרדים והאופן בו האחריות שלהן מתחלקת בין השרים והשרות במדינות שונות.

אם כולם שרים – מי יפקח על הממשלה?

ממוצע השרים במדינות שנבדקו עומד על 19. המדינות היחידות עם יותר שרים מישראל הן טוניסיה (30) וסנגל (32) – וגם מעליהן אנו עשויים "לדלג" אם חלק מן התרחישים המדוברים לממשלה החדשה יתממשו.

אך נתון משמעותי הרבה יותר (שמתעלמים ממנו לא פעם) הוא היחס בין מספר השרים למספר חברי הפרלמנט: בישראל הוא צפוי לעמוד על שר אחד לכל ארבעה חברי כנסת (לפני מימוש "חוק נורבגי" שיאפשר לחלק קטן מהשרים לפרוש מהכנסת). 

המדינות היחידות שמתקרבות אלינו הן סינגפור (1 ל-6) וסנגל (1 ל-5). במדינות סקנדינביה, הקטנות מאיתנו משמעותית במספר התושבים, ישנם בין תשעה ל-12 מחוקקים על כל שר. במדינות גדולות הפער אפילו משמעותי יותר. 

במצב בו רבע מחברי הכנסת הם גם שרים, נפגעת משמעותית עבודת הכנסת. כשמוסיפים לקלחת הממשלתית את סגני השרים, המצב אפילו מחמיר. כך נוצר מצב שבו הקואליציה שולחת לוועדות רק ניצבים שרצים מחדר לחדר בשביל לתת קולם בהצבעות כמו חיילים, ולא מתאפשר דיון רציני ומעמיק.

תוצרת הארץ: המשרדים שישראל המציאה

ישנם 12 משרדים הקיימים בכל המדינות כמשרדים ראשיים, לעיתים כאמור אף עם אחריות רחבה מזו הקיימת בישראל: אוצר, ביטחון, בריאות, חוץ, חינוך, כלכלה ותעשייה, משפטים, עבודה ורווחה, פנים, תחבורה, הגנת הסביבה (פרט לארה"ב, שם ישנה רשות עצמאית האחראית על הנושא), חקלאות (פרט לסינגפור, אך זאת מכוון שחלקה של החקלאות בתל"ג של המדינה הקטנטונת הוא הנמוך בעולם).

מתוך דו"ח של המכון הישראלי לדמוקרטיה

הסתכלות מעמיקה על מהות המשרדים חושפת היכן מסתתר עיקר הבזבוז בהשוואה למדינות אחרות:

  • משרד האחראי על מדע וטכנולוגיה קיים בעשר מ-14 המדינות שנבדקו, אך בתשעה מהמקרים הוא מאוחד בתוך משרד אחר, בד"כ משרד החינוך, בצמוד לאחריות על השכלה אקדמית.
  • אף יותר שערורייתי הוא הפיצול של הטיפול בנושאים אסטרטגיים ומודיעין למשרדים נפרדים, מחוץ למשרד הביטחון. זו תופעה שלא קיימת באף לא אחת מהמדינות שנבדקו.
  • כרגע, עם המשרד לנושאים אסטרטגיים מאוחד משרד ההסברה – שם מתמקדים בעיקר במאבק בתנועת החרם על ישראל (BDS). משרד ההסברה, שפעל בעבר בצמוד למשרד החוץ, נמצא במתכונתו הנוכחית במסלול התנגשות מתמדת איתו, בשל האחריות החופפת. 

השר לעניינים אסטרטגיים והסברה, גלעד ארדן. רק בישראל משרד המודיעין נפרד ממנו

  • דוגמה נוספת היא משרד התרבות והספורט – אשר במחצית המדינות מאוחד לתוך משרדים אחרים. ראוי לציין כי בניגוד למגמה זו, בצרפת ישנם דווקא שני משרדים נפרדים ועצמאים – אחד לתרבות, והשני לספורט.
  • גם קיומו של משרד תיירות נפוץ פחות מכפי שניתן היה לשער. במרבית המדינות שנבדקו אחריות כזו אינה קיימת כלל, וכאשר ישנו שר ממונה על התחום זה בד"כ בצמוד לתפקיד נוסף. כך למשל בישראל רפורמת "שמים פתוחים", שהיא אחת המשפיעות ביותר על תחום התיירות בשנים האחרונות, הובלה בכלל בידי משרד התחבורה. 
  • ישנם שלושה משרדים הקשורים זה לזה כבר שנים רבות ומדגימים היטב את חוסר הענייניות שבבסיס חלק ממשרדי הממשלה: הסברה, ירושלים ומורשת ותפוצות. המשרדים הללו מתאחדים ואז נפרדים, לעיתים מבוטלים ואז צצים מחדש – הכל לפי הצורך הפוליטי של הרגע. 

שרת התרבות והספורט, מירי רגב. במחצית מהמדינות המשרד מאוחר תחת אחרים (צילם: נעם ריבקין פנטון)

  • פיתוח הנגב והגליל – קיומו של שר שאחראי באופן ממוקד לפיתוח הפריפריה קיים באופן דומה ברוסיה וסנגל. עם זאת, מרבית הסמכויות בפועל של המשרד נמצאות במקומות אחרים (שיכון ובינוי, תרבות, חינוך) – ועל כן אין כמעט ערך במשרד עצמאי שכוחו כה מצומצם.
  • רק בשתי מדינות שנבדקו קיים משרד דתות: אחת היא דנמרק, שם התפקיד הוא חלק ממשרד התרבות, והשנייה היא טוניסיה (מדינה בה 98% מהתושבים מוסלמים). 

שני משרדים (לפחות) שפשוט צריך לבטל

קיומם של המשרדים שהוזכרו עד עתה נדמה הגיוני ברמה העקרונית ורק בזבזני באופן המימוש, כלומר נראה שיעיל יותר לאחד משרדים קיימים. אך לצד זאת ישנם משרדים שעצם קיומם חריג בהשוואה עולמית:

  • המקרה הראשון אולי יפתיע רבים, בשל החשיבות הרבה המיוחסת לתפקיד הזה בישראל: משרד התקשורת. רק בשתיים מהמדינות שנבדקו קיים המשרד כגוף עצמאי (רוסיה וסינגפור). בתשע מדינות תפקיד הרגולוציה התקשורתית כלל לא קיים כמשרד ממשלתי. לאורך השנים קודמו בישראל תוכניות שונות לפירוק משרד התקשורת והפיכתו לרשות תקשורת לאומית, דוגמת ה־FCC האמריקאית. האחרון לקדם תוכנית מסוג זה (ללא הצלחה) היה שר התקשורת דאז משה כחלון ב-2010. 

שר העלייה והקליטה, יואב גלנט. לא ברור מה הצורך במשרד נפרד לנושא

  • משרד העלייה והקליטה הוא תופעה ייחודית לישראל ועל כן אין זה מפתיע שלא קיים משרד מקביל באף מדינה אחרת (בדנמרק קיים משרד ייעודי לטיפול בפליטים ומהגרים – מיקוד שונה מזה הישראלי). המשרד הוקם ב-1968 לטיפול ממוקד בגלי העלייה לישראל אחרי מלחמת ששת-הימים. עם זאת, מאז העלייה הגדולה מברה"מ בשנות ה-90 פחתו משמעותית מספר העולים בכל שנה. לכן, האחריות על דיור, רווחה וחינוך של עולים יכולים להתפזר בין המשרדים השונים או להיות מועברים לרשות עצמאית שתרכז את הטיפול.

שר הבריאות היחיד בלי תואר 

בצל התפשטות הקורונה ומשבר מערכת הבריאות, בדקנו על הדרך גם את ההשכלה של שרי הבריאות ב-14 המדינות שנבחנו:

  • חמישה מהם בעלי השכלה אקדמית בתחום הרפואי: ארבעה רופאים (צרפת, רוסיה, סין, טוניסיה) ואחות מוסמכת אחת (פינלנד).
  • חמישה עם השכלה אקדמית בכלכלה (תואר שני בכלכלה בבריטניה, כלכלה עם התמחות בבריאות בהולנד).
  • שניים עם תואר שני בתחומי ידע אחרים, פחות רלוונטיים למקצוע (מדעי המדינה ומשפטים בגרמניה, הנדסת חשמל בסינגפור)
  • שניים עם תואר ראשון (בנורבגיה לשר תואר במשפטים, בדנמרק הוא עיתונאי עם לימודי תקשורת)

שר הבריאות בישראל, יעקב ליצמן, הוא היחיד ברשימה ללא תואר אקדמי. כאחד ממנהיגי חסידות גור, השכלתו היא תורנית. מבחינת הפער בין תחומי ההשכלה לתחום העיסוק של השרים בישראל, ליצמן לא שונה ממרביתם. בחירת השרים פוליטית רובה ככולה ופעמים רבות שרי משפטים אינם עורכי דין ושרי חינוך אינם אנשי חינוך.

שר הבריאות יעקב ליצמן. השכלה תורנית בלבד

לרוב, מנכ"לי או מנכ"ליות המשרדים הם אנשי או נשות המקצוע הבקיאים והמנוסים בתחום. בתחום הרפואה נוצר בשנים האחרונות מצב ייחודי, כאשר גם מנכ"ל המשרד, משה בר סימן טוב, מגיע מהתחום הכלכלי ואינו בעל השכלה רפואית.

אזמ"ע (איך זה משפיע עלי?): גודל הממשלה משפיע קודם כל על התקציב – ממשלה מנופחת עולה כמובן הרבה יותר ממשלה מצומצמת. מעבר לכך, ההשוואה הבינלאומית לימדה אותנו שהרבה מהפיצולים מהמשרדים הן המצאות ישראליות שעלולות לפגוע באיכות העבודה, כאשר המשרדים השונים מתקשים לתקשר אחד עם השני. בקיצור – אנחנו מקבלים עבודה פחות טובה תמורת הרבה יותר כסף.

מעש"י (מה לעשות כדי שיתוקן): במקום לנפח את הממשלה כדי לרצות את המפלגות השונות במשחק הפוליטי, צריכות להתקבל החלטות מקצועיות שיועילו לאיכות העבודה ויקלו על התקציב. ההשוואה הבינלאומית מלמדת שמשרד הקליטה והעליה למשל, כמו גם משרד התקשורת, יכולים להפוך לרשות לאומית במקום משרד.

שבע הערות לאחר הבחירות לכנסת ה-23

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| עידן בנימין |

הבחירות לכנסת ה-23 מאחורינו (בערך) ושורת נושאים עומדים על הפרק. הפעם #בטרחנות_לשבת, שבע הערות על השבועות הקרובים, כדי שתדעו למה לצפות:

(1) ההחלטה אצל הנשיא: תוצאות הבחירות לכנסת הן רק נקודת הפתיחה להרכבת הממשלה. לפי החוק, לאחר שהתייעץ הנשיא עם נציגי הסיעות הוא מוסמך להטיל את הרכבת הממשלה על "אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך". כן, כל ח"כ. האם הנשיא יחליט שלא להטיל את הרכבת הממשלה על ח"כ שמשפטו באשמת שוחד נפתח בעוד שבועיים? אנחנו לא יודעים. אבל זה חוקי בדיוק – כמו שזה חוקי שראש ממשלה יכול לכהן תחת כתב אישום. 

האם זה בסדר? התשובה, ככל הנראה, טמונה בעולם הערכים והעמדה הפוליטית של כל קוראת וקורא.

נשיא המדינה – הכדור אצלו

(2) דיון בבג"ץ: בזמן שהחוק כיום מאפשר לראש ממשלה לכהן תחת כתב אישום (אך לשרים לא), הטלת מלאכת הרכבת הממשלה היא סיפור קצת שונה. בעיקרון, לאחר הבחירות כל הח"כים שווים. נתניהו הוא רק ראש ממשלה זמני עד שתושבע ממשלה. 

עוד לפני תום ספירת הקולות הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה לבג"ץ בבקשה למנוע את מלאכת הרכבת הממשלה על ח"כ המואשם בשוחד. העתירה נדחתה מאחר והייתה מוקדמת, אך כנראה שתוגש שוב. האם בג"ץ יעכב או יעצור את ההליך? גם בעתירה שהוגשה לפני הבחירות דחה בג"ץ את העתירה בטענה שהיא מוקדמת מדי, אך רמז שהיא עשויה להיות שפיטה לאחר הבחירות.

(3) יו"ר כנסת: בעוד כשבוע וחצי תושבע הכנסת ה-23. באותו מעמד ידרשו הח"כים להחליט אם לבחור יו"ר חדש. בכנסת ה-21 נבחר מחדש יולי אדלשטיין. בכנסת ה-22 החליטו שלא להעמיד את הנושא להצבעה. אז מה יקרה הפעם?

אם יחליטו שלא לבחור יו"ר, אדלשטיין ימשיך בתפקידו אך ניתן יהיה להחליפו בהמשך. אם יבחרו באדלשטיין, או כל ח"כ אחר, הדחתו תהיה בלתי אפשרית בכנסת ה-23 (נדרשים 90 ח"כים להדחת יו"ר נבחר). נזכיר שבישורת האחרונה של הכנסת ה-22 עיכב אדלשטיין את דרישת הח"כים להקים ועדות, במטרה למנוע דיון בבקשת החסינות של נתניהו, ולזמן קצר אף עמדה החלפתו על הפרק.

(4) היועץ המשפטי לכנסת: כפי שחשפנו בינואר, תהליך בחירת יועמ"ש הכנסת היה אמור להסתיים השבוע,  והיועץ החדש היה אמור להיכנס לתפקידו בעוד חודש. האפשרות שימונה יועץ משפטי חדש בזמן נראית היום רחוקה מאוד. לצורך כך נדרשת כנסת מתפקדת שתדאג למינוי ועדת איתור. 

עם זאת, החוק לוקח בחשבון מצב בו הכנסת לא עומדת במשימה המוטלת עליה – ובמקרה שלא ממונה יועץ משפטי בזמן, מחליף אותו אוטומטית המשנה ליועץ. הפלונטר הפוליטי חסר התקדים הוביל לכך שיותר מחצי שנה לא אוייש התפקיד. רק השבוע מונתה שגית אפיק למשנה ליועמ"ש הכנסת על ידי יו"ר הכנסת היוצא, אדלשטיין. אפיק, תשמש בפועל כיועצת המשפטית של הכנסת עד שתמונה יועצת קבועה.

(5) חסינות: בתום הכנסת ה-22 התקיימו דיונים על בקשת חסינות של ח"כ חיים כץ. המדינה מאשימה את כץ במרמה והפרת אמונים על כך שקידם, כיו"ר ועדה, חוק שהיה עשוי להיטיב עם חברו ושותף המסחר שלו בבורסה מוטי בן ארי. כץ זכה בחסינות לאחר שוועדת הכנסת תמכה בבקשתו. 17 ח"כים תמכו בחסינות בוועדה: עודד פורר ויוליה מלינובסקי (ישראל ביתנו) – איילת שקד ואופיר סופר (ימינה) – אורי מקלב ויעקב טסלר (יהדות התורה) – מיכאל מלכיאלי ומשה ארבל (ש"ס) – קטי שטרית, יואב קיש, מיקי זוהר, ניר ברקת, אופיר כץ, שלמה קרעי, קרן ברק ומיכל שיר (ליכוד) – צביקה האוזר (כחול לבן).

החסינות של כץ תקפה רק לכנסת בה היא נדונה – כלומר הכנסת ה-22 שבקרוב תוחלף – ולכן משפטו תלוי בעיקר בנחישות של היועמ"ש, אביחי מנדלבליט, שצריך להגיש מחדש את כתב האישום גם בכנסת הנוכחית. כל עוד זה לא נעשה, כץ פטור ממשפט וגם מבקשת חסינות נוספת.

צילום: עדינה ולמן, דוברות הכנסת

(6) ועדות הכנסת: גם אם הממשלה הנוכחית היא זמנית, הכנסת היא רשות עצמאית שכבר נבחרה ולא מתפקדת למעלה משנה, מאז התפזרה בדצמבר 2018! 

בסיום הכנסת ה-22 היה ניסיון להקים שלוש ועדות זמניות שיענו על צרכי השעה, אבל מחלוקת על תפקיד היו"ר מוססו אותו. עכשיו כשנבחרה כנסת חדשה ועתיד הרכבת ממשלה לוט בערפל, חייבים חברי הכנסת להגיע להסכמה להקמת חלק מהוועדות – כדי לטפל בצרכי ציבור. חשוב שזה יקרה עכשיו, ממש בהקדם ולא בעוד חודשיים, אז אולי נהיה שוב בפתח בחירות נוספות וכל החלטה כזו תעלה ניחוח פופוליסטי.

(7) חוק הגיוס: החוק בגללו פוזרה לכאורה הכנסת ה-20 – כשחברי הכנסת לא הצליחו להגיע להסכמות, בתוך הקואליציה, על החוק. תוסיפו לכך את העובדה שבמהלך השנה האחרונה נחשף שמספרי הגיוס של החרדים שדווחו לכנסת, אותם מספרים עליהם נשען החוק, זויפו – ותקבלו משבר פוטנציאלי בפני הקמת כל ממשלה באשר היא. זו אולי הבעיה האמיתית ממנה נמנעים הפוליטיקאים להתמודד, בעיה שלא התקדמו בפתרונה ולו צעד אחד בשנה האחרונה.

חוסר היציבות השלטוני: האם הממשלה פחות יציבה היום מבעבר? חלק שני בפרויקט ויזואלי מיוחד

האם השלטון בישראל מאז שנות ה-90 יציב יותר ממה שהיה מאז קום המדינה? ממשלות ישראל מכהנות זמן ארוך יותר ממה שכיהנו בעבר (12 חודשים יותר, בממוצע). מאז שנות ה-90, הסיבה העיקרית לנפילת ממשלות בישראל היא התפזרות הכנסת (8 מתוך 11, 73%), בעוד מאז קום המדינה ועד שנות ה-90 פיזור הכנסת הוביל לנפילתן של 3 ממשלות בלבד (מתוך 23 ממשלות, 13%). "שקוף" ו"נתון בראש" (מיזם עצמאי לקידום עיתונות נתונים) מציגים: העובדות שמשקפות את מידת היציבות השלטונית בישראל – חלק ב'

"נתון בראש" |

מאז קום המדינה ועד היום השלטון הישראלי סובל מחוסר יציבות. הדבר בא לידי ביטוי בתחלופה גדולה מדי של ממשלות, בשינויים תכופים בהרכבי הממשלה, במעבר מפלגות מהקואליציה לאופוזיציה וביותר מדי פעמים בהן הכנסת פיזרה את עצמה בטרם עת. כך למשל, רק ממשלה אחת מתוך 34 (!) הצליחה לסיים כהונה שלמה של ארבע שנים ורק שש כנסות מתוך 21 הצליחו לסיים כהונה מלאה.

בשלושים השנים האחרונות קרו מספר דברים מהותיים שהשפיעו באופן ישיר ובלתי נמנע על כל היבט בחיי המדינה ובתוך כך גם על המערכת הפוליטית: הסכסוך הישראלי-פלסטיני עלה מהלך ב-1987 עם תחילתה של האינתיפאדה הראשון, המדיניות הכלכלית של שינתה כיוון – מכלכלה סוציאליסטית – לקפיטליסטית, וגם המבנה הדמוגרפי והאלקטורלי בישראל השתנה לחלוטין בעקבות גל העלייה הגדול ממדינות ברית המועצות לשעבר. לאור כך ראוי לבדוק את יציבותה של המערכת הפוליטית בתקופה זו. 

לטובת כך תתבצע השוואה בין שתי תקופות זמן: 1949-1989 ו-1990-2019, על גבי מספר קריטריונים: משך כהונת הממשלה, משך כהונת הכנסת, סיבות לנפילת הממשלה, שינויים בממשלה (סיעות ובעלי תפקידים בה), תחלופה בין מפלגות השלטון וגודלן של שתי המפלגות הגדולות בכנסת. אלו יוכלו להעיד האם השלטון בישראל בשלושים השנים האחרונות יציב יותר או יציב פחות מאשר בתקופה שקדמה לה.

הממשלה והכנסת: יחסים מורכבים

לכאורה, המצב כיום נראה טוב יותר ונדמה כי מערכת השלטון בישראל יציבה יחסית. הנתונים מראים כי מאז שנות ה-90 ממשלות ישראל מכהנות בממוצע יותר זמן: 32 חודשים מאז שנות ה-90 לעומת 20 חודשים לפני כן. משך הכהונה של הכנסת אינו משתנה בצורה דרמטית בין שתי התקופות. מאז שנות ה-90 הכנסת מכהנת בממוצע 36 חודשים – ואם נחסיר את הכנסת ה-21 שפעלה רק 4 חודשים – הממוצע עולה אף יותר ל-40 חודשים. עד שנות ה-90 הכנסת כיהנה בממוצע 43 חודשים. לא פער משמעותי.

אך שימו לב לנתון הבא: מאז שנות ה-90 הסיבה העיקרית לנפילת הממשלות היא התפזרות הכנסת (8 מתוך 11, 73%) כאשר עד תקופה זו מרבית הממשלות נפלו בעקבות נושאים הקשורים לממשלה: התפטרות ראש הממשלה, התפטרות הממשלה ומות ראש הממשלה (15 ממשלות מתוך 23, 65%) ואילו רק 3 ממשלות (13%) נפלו בעקבות פיזור הכנסת (אחת מהן בעקבות הצבעת אי-אמון בממשלה). 

עובדה זו מעידה על שינוי שהתרחש בדינמיקה שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת בישראל. אם בעבר הממשלה הייתה לוקחת יותר אחריות על כישלונותיה ומאפשרת הקמת ממשלות חילופיות עוד באותה הכנסת, הרי שמאז שנות ה-90 הנטייה של הממשלה היא ליזום חוק לפיזור הכנסת וללכת לבחירות חדשות. מדוע זה כך?

בישראל מתקיימת דמוקרטיה פרלמנטרית, שמשמעותה היא כי הציבור בוחר את הפרלמנט והממשלה צומחת מתוכו. 

בשל סוג המשטר הנהוג בישראל נוצר קשר הדוק בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, וחוסר יציבות של האחת מוביל לאי-יציבות של האחרת. כשהכנסת מתפזרת מסיבה כלשהי, הממשלה נופלת איתה; ואם הממשלה נופלת או מתפטרת, ובהנחה שלא מצליחה לקום ממשלה חלופית, הרי שהולכים לבחירות והפעילות הפרלמנטרית משותקת עד לכינונה של ממשלה חדשה. 

השיטה הפרלמנטרית מאפשרת לכאורה מערכת איזונים ובלמים בין שתי הרשויות, אך בפועל בישראל הממשלה כמעט שולטת בכנסת באמצעות ועדת השרים לחקיקה. המצב הזה מוביל לאיחוד אינטרסים בין הממשלה לכנסת ומנטרל מתח בריא שאמור להיות בין הרשויות. פיזורה של הכנסת פעם אחר פעם מעיד על כך.

פיזורה של הכנסת ו/או נפילת הממשלה מתרחשים תמיד בהקשר כללי רחב יותר. כך, לפחות שלוש פעמים הממשלה נפלה בעקבות אירועים הקשורים באופן ישיר לסכסוך הישראלי-פלסטיני: 

  • הממשלה ה-24 בראשותו של יצחק שמיר יזמה את הקדמת הבחירות לאחר שמפלגות צומת ומולדת פרשו מהממשלה בעקבות ועידת מדריד.
  • הממשלה ה-25 נפלה לאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין.
  • הממשלה ה-28 בראשותו של אהוד ברק נפלה לאחר התפוררות הקואליציה בעקבות ועידת קמפ-דיוויד ותחילתה של האינתיפאדה השנייה. 

כמו כן, לפחות שתי ממשלות נפלו בעקבות קשרי הון-שלטון-עיתון שהלכו והתחזקו מאז שנות ה-90: הממשלה ה-31 נפלה לאחר התפטרותו של אהוד אולמרט בעקבות כתבי אישום שהוגשו נגדו בגין עברות שוחד, מרמה והפרת אמונים, וב-2014 הפיל ראש הממשלה בנימין נתניהו את הממשלה ה-33, כפי שהודה בעצמו, בעקבות חוק "ישראל היום".

סימנים לאי-יציבות

על אף התמונה המצטיירת, מבט מעמיק בנתונים מעלה כי לא מדובר במצב אופטימלי – המערכת הפוליטית יציבה פחות משנדמה: ישנם הרבה יותר שינויים במבנה הממשלה ובבעלי התפקידים בה, ישנה עלייה במספר הפעמים שבהם מפלגת השלטון מתחלפת וגודלן של שתי המפלגות הגדולות הולך וקטן עם השנים. 

תחלופה גבוהה מידי של מפלגת השלטון, סיעות הקואליציה או בעלי תפקידים בממשלה פוגעת בניהול תקין ובגיבוש מדיניות לטווח ארוך של הממשלה והמשרדים השונים. תחלופה של סיעות למשל, מחייבת גיבוש מדיניות חדשה שתהיה מוסכמת על כלל הסיעות – לרבות החדשות – וריבוי שינויים עלול להפריע לרציפות רעיונית-אידיאולוגית. גם אם לא נדרשים שינויים קיצוניים, כניסה של מפלגה מסוימת לממשלה בדרך כלל תוביל לפשרות מסוימות. 

זאת ועוד, תחלופה גבוהה של סיעות בקואליציה עלולה לגרור גם "כיסאות מוזיקליים" באיוש המשרות הבכירות במשרדי הממשלה. התוצאה צפויה להיות קושי בניהול רציף של משרדי הממשלה, מכיוון שכל נושא תפקיד חדש חייב ללמוד את התחום, ובמקרים רבים השר או השרה החדשים מבקשים להוביל מדיניות אחרת מאלו שקדמו להם בתפקיד.

  • מאז שנות ה-90 ישנה תחלופה גבוהה יותר של מפלגת השלטון (בין ימין לשמאל, ולהפך). עד שנות ה-90 מפלגת השלטון התחלפה 3 פעמים (כל 13 שנה בממוצע) כאשר משנות ה-90 התחלפה מפלגת השלטון 6 פעמים (כל 5 שנים בממוצע). 

  • מאז שנות ה-90 ישנה עלייה במספר השינויים בסיעות הקואליציה. השיא בממשלות ה-29 וה-30 בראשותו של אריאל שרון. מעניין לציין כי כל הממשלות שהרכב הסיעות בהן לא השתנה כיהנו לפני המהפך בשנת 1977, שבו עלה לראשונה הליכוד לשלטון. 

  • מאז שנות ה-90 ישנה עלייה במספר השינויים בבעלי התפקידים בממשלה. פרט לממשלה הראשונה והשישית (שכיהנו כארבעה חודשים), בכל הממשלות היה לפחות שינוי אחד בתפקידי השרים או סגני השרים. בחינה של מספר השינויים בהרכב השרים ביחס למספר חודשי הכהונה של הממשלה מעלה כי בממשלות ה-28, 29 ו-30 נעשה שינוי אחד לפחות בכל חודש כהונה.

  • בין 1981-2018 ישנה ירידה הדרגתית בכוחן של שתי המפלגות הגדולות בכנסת. שיאה של ירידה זו מתרחש בשנות ה-2000 כאשר מספר המנדטים המשותף של שתי המפלגות הגדולות נמוך מ-60 (כלומר פחות מרוב בכנסת – לא ניתן לקיים ממשלת אחדות). בכנסת ה-15 מפלגת השלטון זכתה בבחירות לכנסת כ-26 מנדטים בלבד (הערה: במהלך הכנסת הזו היו בחירות ישירות לראשות הממשלה. אהוד ברק התפטר מראשות הממשלה, ולאחר הבחירות הישירות נבחר אריאל שרון, שהקים ממשלה ובה מפלגת השלטון הייתה עם 19 מנדטים בלבד). המשמעות היא שכוחן של המפלגות הקטנות יותר גדל, וכפועל יוצא גדלה גם הסחטנות הפוליטית שמגבילה את היכולת של הראש הממשלה הנבחר לקיים את מדיניותו. אחד ההשלכות למצב הזה היא העלאת אחוז החסימה שעלה פעמיים מאז הכנסת ה-15.

מסקנות

אז האם המערכת הפוליטית יציבה יותר או יציבה פחות ב30 השנים האחרונות מאשר בתקופה שקדמה לה? קשה לומר. 

הממשלות אמנם מכהנות בממוצע יותר זמן ומשך הכהונה של הכנסת אינו משתנה בצורה דרמטית, אך תחלופה גדולה יותר של מפלגת השלטון, של סיעות הקואליציה ובעלי התפקידים בממשלה מעידה שלא מדובר בתקופה יציבה. זאת ועוד, העובדה שכוחן של המפלגות הגדולות קטן בשנים האחרונות מעידה מצד אחד על חוסר אמון באידיאולוגיה שהן מבקשות ליישם ומצד שני על אי-יציבות וחוסר בהירות רעיוני הקיים במערכת הפוליטית. הדבר בא לידי ביטוי בריבוי של מפלגות סקטוריאליות ומפלגות "אווירה" (למשל מפלגת הגימלאים שזכתה לשבעה מנדטים בבחירות לכנסת ה-17) אשר מעצימות את הסחטנות הפוליטית. ברור מאליו כי מפלגת שלטון שכוחה קטן באופן יחסי אינה יכולה לנהל קואליציה יציבה לאורך זמן וההוכחה לכך היא מספר הממשלות הרב שנפלו בעקבות פרישתן של מפלגות מהקואליציה.

הבחירות האחרונות לכנסת ה-22 הן הביטוי החזק ביותר לאי-היציבות הפוקדת את מדינת ישראל מאז שנות ה-90: הבחירות התקיימו לאחר שראש הממשלה המכהן, בנימין נתניהו, לא הצליח להקים ממשלה והוביל מהלך לפיזור הכנסת ה-21וזאת כארבעה חודשים בלבד לאחר הקמתה. 

המהלך הפוליטי הזה התאפשר כתוצאה מהקשר ההדוק מידי שבין הכנסת לממשלה הקיים בישראל. חמור מכך המהלך הזה נבע כנראה מאינטרסים אישיים ושאיפה לשמירת הכוח בלבד – ולא מתוך חשיבה על טובת המדינה. זאת ועוד, נתניהו לא צלח פעם נוספת בהקמת ממשלה לאחר הבחירות האחרונות – וזאת על אף שהמנדט הוענק לו ראשון על ידי הנשיא. גם היום, חודש לאחר הבחירות, עדין אין ממשלה מכהנת בישראל.

*

"נתון בראש" הוא מיזם עצמאי המקדם עיתונות נתונים (דאטא ג'ורנליזם) בישראל.

מדברים מהשטח: הרשות המבצעת

"אפס משילות" תקף שר התחבורה בצלאל סמוטריץ' את ראש הממשלה נתניהו באוגוסט החולף. טענת חוסר המשילות מוכרת לנו מחברי ממשלה רבים, על אף שהמציאות מוכיחה הפוך: הממשלה שולטת בכנסת ביד רמה, הפיקוח עליה דל ושומרי הסף היחידים מולה הם בג"ץ והיועצים המשפטיים, המהווים חלק ממנה. מובן שיש קשיים במצב הנוכחי, אך במבט על ניכר כי הממשלה הישראלית בעלת עוצמה רבה

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| נועה כחלון, דפנה נעמני, אסף נתיב |

תפקידה הרשמי של הממשלה (הרשות המבצעת) הוא ליישם את החוקים שחוקקה הכנסת (הרשות המחוקקת), בהתאם לפרשנות של הרשות השופטת (בית המשפט). בפועל המשמעות היא שהממשלה ממונה על ביצוע המדיניות הציבורית – מהקמה ותפעול של בתי ספר ובתי חולים, מערכת רווחה, הפעלת גורמי אכיפה ועוד. הקשר של גורמי הממשלה עם האזרחיות והאזרחים הוא ההדוק ביותר מבין הרשויות; כשאנחנו עומדים בתור במשרד הפנים, פונים למוסד לביטוח לאומי או נזקקים לשירותי חדר מיון – הממשלה היא שעומדת מאחוריהם.

בישראל, כמו בכל גוף דמוקרטי, הממשלה שואבת את הלגיטימיות שלה מהציבור. במקרה הישראלי הבחירה נעשית בדרך עקיפה: הציבור בוחר את הכנסת, ומתוך הסיעות שנבחרו מרכיב ראש המפלגה שקיבל מנדט מנשיא המדינה את הממשלה. בשל כך, הממשלה תלויה ברוב יציב של לפחות 61 חברי כנסת (וכפי שהראינו בכתבה על יציבות שלטונית בישראל, לא תמיד זה מסתדר).

חוק יסוד: הממשלה התקבל בכנסת השישית (1968), ועיגן בחוק את תפקיד הממשלה כרשות המבצעת של המדינה, את מושבה בירושלים ואת בסיס הלגיטימיות שלה – תמיכת הכנסת. החוק מפרט גם את הרחבת סמכויות הממשלה במצב חירום (שלמרות שמו, ישראל מצויה בו מיום הקמתה). 

הממשלה ה-34

למה הממשלה נמצאת במצב חירום תמידי?

בעת הקמת המדינה ב-1948 הוכרז בישראל מצב חירום, כדי לאפשר לממשלת המעבר הטרייה להגיב במהירות לאירועים המכוננים של הקמת המדינה. תקנות אלו היו מעוגנות בפקודת סדרי שלטון ומשפט והקנו לרשות המבצעת כוח משמעותי: להתקין תקנות (המקבילות הזמניות לחוקים) גם ללא אישור הכנסת. 

ב-1966 נחקק חוק יסוד: הממשלה, שנועד להחליף את התקנות ולהסדיר את פעילות הממשלה בימות שגרה. אבל בישראל, כמו בישראל, אנחנו תמיד על המשמר, והחוק מ-1966 (שכאמור הממשלה פועלת מכוחו עד היום) קובע כי  לכנסת יש סמכות להכריז על מצב חירום. הממשלה רשאית להכריז בעצמה על מצב חירום במקרים דחופים. אולם תוקף ההכרזה יהיה לשבעה ימים בלבד, ולאחר מכן על הכנסת יהיה להמשיך ולהכריז על מצב החירום. 

לפי החוק, גם בהחלטת הכנסת הסטטוס "מצב חירום" אינו יכול להימשך יותר משנה. אולם בפועל הכנסת מאריכה את תוקף ההכרזה בכל שנה, כך שמאז 1966 ישראל נתונה במצב חירום מתמשך מבחינת הניהול הממשלתי. 

למה זה קורה? בין השאר, כי זה נוח. הרבה חוקים במדינה מסתמכים על הרחבת הסמכויות שניתנה לממשלה מתוקף מצב החירום התמידי, אף שהקשר בינם ובין צורך דחוף אמיתי הוא קלוש, אם קיים בכלל. למשל, חוק פיקוח על מוצרי מצרכים ושירותים, הנכלל במסגרת תקנות החירום, מאפשר לשרים לתקן תקנות הנוגעות למוצרי צריכה בדרך מהירה, גם כשהן אינן קשורות לצורכי חירום. לדוגמה, ב-1960 התקין שר המסחר והתעשייה מכוח תקנות לשעת חירום צו שקבע כיצד יש להעביר לחם (בארגז סגור, יבש ונקי).

חוק הממשלה (2011) מסדיר היבטים בעבודת הממשלה שלא הוסדרו בחוק היסוד, כמו חובת פרסומם של הסכמים קואליציוניים, הצורך בתקופת צינון לראשי מערכת הביטחון בטרם יתמנו לשרים, הסמכות למנות מזכיר ממשלה וכן ועדות חקירה ממשלתיות.

נוסף על שני החוקים, לתקנון עבודת הממשלה חשיבות רבה בהסדרת פעילותה. התקנון קובע את כללי המשחק של הממשלה: אופן הפעולה של ועדות השרים, סדרי העבודה הכלליים, פירוט נהלים ודרכי הגשת מסמכים.

מה עושה הממשלה?

סמכויותיה של הרשות המבצעת מעט פחות מוכרות לציבור מאלו של הרשות המחוקקת והשופטת, והן נחלקות לשלושה תחומים:

  1. קביעת מדיניות וקבלת החלטות – הממשלה אמונה על התווית הדרך שהמדינה תצעד בה, החל מתכניות מדיניות (כמו תכנית המאה שנרקמת כעת בארצות הברית להסדרת המצב במזרח התיכון), דרך הסכמי סחר חדשים כמו טיס"א ועד החלטה על יציאה למבצע צבאי או למלחמה. בחלק מהמקרים נדרש אישור של הכנסת או גיבוי בחקיקה, אולם אלו ייעשו לאחר קבלת ההחלטה בממשלה.
  2. התקנת תקנות ומתן צווים – תקנות וצווים הם אמצעים משלימים לחקיקה הראשית ואף קרויים "חקיקה משנית". הם שונים מהחוקים הרגילים בכמה מובנים. ראשית, החקיקה הראשית נעשית בכנסת ואילו תקנות מתקבלות ברשויות המנהל הציבורי. שנית, נהוג כי הסדרים ראשוניים (הכוללים בעיקר סוגיות בעלות משקל) ייעשו בחקיקה ראשית, ואילו התקנות עוסקות לרוב בחקיקה משנית בנושאים קלים יותר. הסמכות להתקין תקנות אינה נתונה אוטומטית לכל שר ושרה אלא צריכה להינתן להם על פי חוק ספציפי לפי סעיף 37 לחוק יסוד: הממשלה. למרות המגבלות, בפועל תחומים רבים מסודרים על ידי תקנות, ובכלל זה תקנות סדר הדין האזרחי, (התשמ"ד-1984) ותקנות התעבורה (התשכ"ח-1968).
  3. סמכות שיורית – מאחורי השם המסתורי מסתתרת סמכות אמורפית לא פחות: הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת על פי חוק על רשות אחרת. במילים אחרות, הממשלה מוסמכת לעסוק בכל נושא שאין קביעה מפורשת בשאלה מי הגוף הממונה עליו.

מהן רשויות סטטוטוריות?

סמכות נוספת של הממשלה היא הקמת גוף סטטוטורי (או רשות סטטוטורית). חלק מגופים אלו מוקמים מתוקף תקנות של הממשלה, ואחרים מופעלים כגוף פרטי המקבל סמכויות בחוק. 

הרשות הסטטוטורית היא גוף עצמאי ויכולה להחזיק בסמכויות חקיקתיות, ביצועיות ושיפוטיות. רשויות אלו אינן כפופות באופן ישיר להחלטות ממשלה, אולם הן נתונות לביקורת של מבקר המדינה ושל השר או השרה הממונים עליהן. כמה דוגמאות לגופים סטטוטוריים הם מגן דוד אדום, בנק ישראל, המוסד לביטוח לאומי ולשכת עורכי הדין.

חרדת ביצוע: מגבלות הרשות המבצעת

מובן שגם הרשות המבצעת כפופה למערכת האיזונים והבלמים הכללית. ראשית כל, הממשלה מוגבלת בחוק – אסור לה או לחבריה להפר את חוקי הכנסת. נוסף על כך, מערך הייעוץ המשפטי של הממשלה פועל כגוף עצמאי (אף שהוא משתייך לרשות המבצעת, ולא לשופטת), והחלטת היועץ המשפטי לממשלה – שגם הוא מעין נציג של הרשות השופטת תחת קורת הגג של הממשלה –  מחייבת את השרים. 

כמו במקרה של הכנסת, בית המשפט העליון יכול לקבוע שמעשי הממשלה אינם חוקיים ולאלץ אותה לציית לחוקים שקבעה הכנסת. בית המשפט עשוי גם לערער על סמכותה השיורית של הממשלה, כפי שקרה בעבר במספר מקרים. דוגמה לכך הוא פסק הדין בנושא ועדת המעקב העליונה לענייני ערבים בישראל התערב בית המשפט בהחלטת הממשלה בנוגע לאזורי העדיפות הלאומיים שיזכו להטבות שונות (בתחום החינוך ועוד).

ועדת המעקב לענייני ערבים סברה שההחלטה מפלה את היישובים הערביים כיוון שהממשלה לא עומדת בקריטריונים שקבעה בעצמה למתן הטבות ופועלת באופן שרירותי. עוד טענה הוועדה שהממשלה התעלמה מהתכלית העיקרית מאחורי סיווג היישובים: חיזוק רשויות חלשות. בבג"ץ שהגישה הוועדה טענה שלממשלה אין סמכות לקבל החלטות כאלה, מעצם היותן בעלות השלכות רחבות, וככאלה הן מצויות בסמכות הכנסת. מנגד, המדינה (באמצעות הפרקליטות) טענה שהממשלה עשתה זאת מתוקף סמכותה השיורית, קרי: שום גוף אחר לא אמור היה לקבוע את האזורים. 

ישיבת ועדת המעקב העליונה, נצרת, 2015

בפסק הדין הכריע בג"ץ לטובת הוועדה וקבע כי ככל שמדובר בהסדר ראשוני – כלומר, הסדר בעל חשיבות ציבורית/מדינית רבה – ניתן לקבוע אותו רק בחקיקה של הכנסת, ולממשלה אין סמכות לעשות זאת. נוסף על כך, קבע בג״ץ כי החלטת הממשלה פוגעת בעקרון השוויון, שהינו עקרון יסוד בשיטה הדמוקרטית וככזו היא אינה חוקתית ולכן יש לבטלה. 

צרות מבית: הסכמים קואליציוניים 

בכל ממשלה מכהנים שרים ושרות מכמה מפלגות החברות בקואליציה. כדי להצליח לתפקד כגוף קבוצתי המפלגות הללו מסכימות על קווי מדיניות מסוימים שמעוגנים בהסכמים קואליציונייםלהסכמים יש חשיבות רבה לכולנו – מתקבלות בהן החלטות שמשפיעות על תקציב המדינה בהיקפים אדירים. לא בכדי נשמעת זה שנים רבות ביקורת נוקבת על ראשי ממשלה שמבטיחים למפלגות הקואליציה הבטחות מרחיקות לכת ותוספות תקציב לסעיפים שקרובים לליבן – וככל שמספר המפלגות רב יותר, כך קשה יותר לנהל משא ומתן וכל מפלגה מקשיחה עמדות כדי ללחוץ על ראש הממשלה, שמצידו נמצא בעמדת מיקוח בלתי נוחה בשל הרצון להקים ממשלה. 

החוזה הקואליציוני שנחתם עם המפלגות כולל כמה סעיפים: 

  • מינויים ותפקידים – אילו תפקידים יקבלו נציגי הסיעה. הכוונה בעיקר לשרים ולסגני שרים, אבל גם לתפקידים אחרים בממשלה (למשל בוועדות שרים) ובכנסת וכנציגי הממשלה והכנסת במוסדות שונים (למשל הוועדה לבחירת דיינים והוועדה לבחירת שופטים).
  • הצהרות כלליות – הסכמה על קידום יעדי ממשלה בנושאים שונים וביסוס המשמעת הקואליציונית (משמע ציות לכללי ההצבעה שתקבע הממשלה) בסוגיות שונות. 

ההסכם הקואליציוני בין הליכוד לש"ס, הממשלה ה-34

המשמעת הקואליציונית היא כלי חשוב בשמירה על יציבות שלטונית ועל יכולתה של הממשלה לקדם את המדיניות שהיא מעוניינת בה. עם זאת, יש גם בעיות לא מעטות בכך שחברי וחברות קואליציה מוכרחים להצביע נגד מצפונם בסוגיות רבות, ויש שיאמרו שזו אף פגיעה של ממש בדמוקרטיה

  • מנגנוני תיאום ולכידות בין חברות הקואליציה – למשל הסכמה שחוקי יסוד ישונו או יחוקקו רק בהסכמה של כל סיעות הקואליציה.
  • סוגיות מהותיות – תמיכה בקידום מדיניות ספציפיות והחקיקה הרלוונטית לה.
  • החרגות – בחלק מההסכמים מצוין שהסיעה מתנגדת ליוזמה מסוימת שהממשלה מתכוונת לקדם, ואף יכולה לפעול נגדה מבלי שהדבר ייחשב הפרה של ההסכם הקואליציוני.

לא הבטיחו לקיים: הפרת ההסכמים הקואליציוניים

אף שההסכמים הקואליציוניים מעוגנים במסמך חתום ומתפרסמים באתר הכנסת, אין חוק ברור שמסדיר את מעמדם, את מידת המחויבות אליהם ואת מנגנוני הביקורת עליהם. עם זאת, אפשר ללמוד על כך מהחלטות בית המשפט בעתירות שהוגשו בנושא.

בפסק דין יוסף ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ואחרים, עתר ז'רז'בסקי, חבר מפלגת הליכוד שהשתתף בבחירות לכנסת ה-12, נגד אחד ההסכמים הקואליציוניים שחתמה מפלגתו, בטענה שההסכם בינה ובין הסיעה לקידום הרעיון הציוני בישראל פסול בשל כמה פגמים, ובהם מתן טובות הנאה כספיות ושריון מקומות בכנסת. בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ קבע מחד כי במקרים רבים ההסכמים הקואליציוניים יכולים להיות שפיטים מפני שהרשות השופטת מצווה לפקח על שמירת החוק על ידי הממשלה וכתוצאה מכך להחליט ולפסוק, לפי הדין והמשפט, כשהרשות עוברת חוק, נוהגת בשרירות ובהפליה ומועלת, כנאמן הציבור.

מאידך, במשטר דמוקרטי המבוסס על עקרון הפרדת הרשויות, חשיבות עליונה ומכרעת לשמירת חוסנה ומעמדה של הרשות הפוליטית. לכן, פעילותה של הרשות הציבורית, גם אם בתחום המשפט הציבורי היא, הפיקוח על פעילותה מופקד בראש ובראשונה בידי הציבור והוא זה שיבקר את הרשות הפוליטית וידון אותה, בבוא יום דין הבחירות, לפי מעשיה והתנהגותה.

רה"מ הממשלה בתקופת כהונת הכנסת ה-12, יצחק שמיר ז"ל

במקרה זה, בג״ץ החליט שלא להתערב בהסכמים וזאת למרות העובדה, שההתחייבויות הכלולות בהסכם הפוליטי נושאות אופי פוליטי מובהק שעניינו הרכבת מוסדות הממשל. מצד אחד, אלה כשלעצמם, אין בהם כדי למנוע מבית המשפט לדון בהסכמים במידה ויהיה צורך בכך בעתיד. מצד אחר, גם אם מצויים קני מידה משפטיים להכרעת הדין, הכריע בית המשפט כי אין זה מן הראוי להתערב בסכסוך הספציפי הזה. 

פסק דין ולנר נ' יו"ר מפלגת העבודה. במקרה הזה מדובר על הסכם קואלציוני שנחתם בין ש"ס לבין מפלגת העבודה שביקש לשמר את הסטטוס קוו בענייני משפט ודת. נקבע כי בכל פעם שהסטטוס-קוו יופר בעקבות החלטת בית משפט, הכנסת תחוקק חוק שיעקוף את ההחלטה. השופט אהרן ברק, בדעת מיעוט, טען כי ההסכם פוגע בעיקרון הדמוקרטי של הפרדה בין שלוש הרשויות. אף שהכנסת יכולה לחוקק חוקים הנוגדים את הכרעותיו של בית המשפט, משמעות הסעיף הייתה נטרול מראש של כלל ההכרעות המשפטיות, ללא שיקול דעת. דעת הרוב, אמנם מבקרת את ההסכם אך לא מוכנה להכריע בעניינו. לבסוף ההסכם לא נחתם עקב לחץ ציבורי. 

ועדות שרים

אחד הכלים המשמעותיים שדרכו הממשלה עובדת הוא ועדות שרים שונות. יש שתי ועדות שרים שקמות על פי חוק: ועדת שרים לענייני סמלים וטקסים וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט). מלבדן, רשאית הממשלה למנות ועדות שרים קבועות או זמניות, בנושאים רוחביים או נקודתיים.

הנה כמה דוגמאות לוועדות שרים שונות:

ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי)

בין המוזמנים הקבועים של הוועדה (נוסף על חברי הוועדה, המורכבת משרים מתחומים שונים הקשורים לחברה וכלכלה) ניתן למצוא את נגיד בנק ישראל, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד האוצר, ממונה על תקציבים במשרד האוצר וראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רה"מ. 

סמכויות הוועדה הן טיפול בנושאים חברתיים-כלכללים, פרויקטים לאומיים, כלכלה וסחר, סוגיות הנוגעות לתקציב המדינה ועוד. אחראי על יישום החלטות הוועדה הוא מנכ"ל משרד האוצר. 

ועדת השרים לענייני שירות ביטחון כללי

הוועדה פועלת בשם הממשלה בנושאים להם הממשלה נדרשת מכוח חוק שירות הביטחון הכללי. בין השאר: פעילות שב"כ לפי תפקידו; אבטחת אישים; בניין הכוח של שב"כ; תקציב השב"כ; קבלת דו"ח תקופתי; הצעות חקיקה הנוגעות לשב"כ וכל נושא אחר הקשור לפעילות השב"כ וראש הממשלה קבע שנסיבותיו מצדיקות דיון בו בוועדת השרים. 

ועדת השרים לפיתוח הפריפריה הנגב והגליל

בין סמכויות הוועדה לעסוק בכל הסוגיות הנוגעות לנגב ולגליל ולפיתוחם. המנהלת הכללית של המשרד לפיתוח הנגב תהיה ממונה על ביצוע, תיאום ומעקב של החלטות הוועדה. 

ועדת השרים לענייני חקיקה – נציגי הממשלה בכנסת

אחת מוועדות השרים המשמעותיות ביותר היא ועדת השרים לענייני חקיקה. כפי שציינו בכתבה על הרשות המחוקקת, בזכות ועדה זו הממשלה שולטת בכנסת ביד רמה. בראשות הוועדה יושבים שר או שרת המשפטים. בתקנון הממשלה ובהסכמים הקואליציוניים מוסכם שכל הצעת חוק, ממשלתית או פרטית, עולה לוועדה לפני קריאה ראשונה. בוועדה נקבע גורל הצעת החוק: האם היא תגיע בכלל להצבעה בכנסת, ואם כן – האם היא תעבור או תידחה?

מדוע הוועדה הזאת קמה? יש לכך שני הסברים הגיוניים: הממשלה רוצה לוודא שבכנסת לא תעבור חקיקה שתפגע בקווי היסוד של הקואליציה, וכן לשים לב שלא יתקבלו חוקים שאין להם מקורות מימון, מה שיקשה עליה ליישם אותם. 

אולם, בעצם פעולת הוועדה לקחה לעצמה הרשות המבצעת את הכוח לחוקק בפועל, משום שהחלטת ועדת השרים מחייבת את כל סיעות הקואליציה. חברי הכנסת זכאים להצביע על פי צו מצפונם, אך הם ייפגעו מכך. לדוגמה: ח"כ שרן השכל (הליכוד) הצביעה בעד חוק הפונדקאות (כדי שגם הורים גאים יוכלו להביא ילדים לעולם בתהליך פונדקאות), בניגוד להחלטת ועדת השרים ולמשמעת הקואליציוניות. בתגובה ביטל יו"ר הקואליציה ח"כ דוד אמסלם (הליכוד) את הגשת הצעת החוק שלה לסגירת מועצת הצמחים.

משמעותה של ההתנהלות הזו היא שהוועדה משמשת שומר סף לכל הצעת חוק שמגיעה מהכנסת. בשל עקרון הפרדת הרשויות, הרעיון הבסיסי בכל דמוקרטיה, נדרס על ידי הממשלה, ובפועל הרשות המבצעת והרשות המחוקקת כמעט מאוחדות. בית המשפט העליון הביע אי נחת מסוימת מהתנהלות ועדת השרים לחקיקה. בפסק דין שפסל את חוק מס דירה שלישית (מפני שהליכי החקיקה נוהלו באופן פזיז ומהיר) מתח בית המשפט ביקורת על כך שהוועדה לא שקופה. לדבריו החלטותיה ונימוקיה אינם נגישים לציבור, ואין לציבור כל דרך לדעת כיצד כל שר ושרה הצביעו – ומדוע. 

ביקורת נוספת על הוועדה היא שבחלק ניכר מהדיונים שהתנהלו בממשלה האחרונה, היחידה שישבה בוועדה הייתה שרת המשפטים דאז איילת שקד, והיא זו שהכריעה על עתיד החוקים במדינה – לבדה. 

שרת המשפטים ויו"ר ועדת שרים לחקיקה בממשלה ה-34, איילת שקד

לסיכום, הרשות המבצעת בישראל היא עוצמתית – היא שולטת בפועל ברשות המחוקקת, יוצקת תוכן לחוקים על ידי תקנות והיחידה בעלת סמכות לעסוק בנושאים שאינם מוגדרים בחוק. על אף שהכנסת אמורה לפקח עליה, נראה שהפיקוח לא מספק, לרוב לא מקצועי וא-סימטרי מבחינת המידע בין הרשויות. 

הגורם המאזן העיקרי מול הממשלה הם גורמים משפטיים פנימיים (היועץ המשפטי לממשלה והכפופים לו במשרדים השונים) והרשות השופטת. על אף שבג"ץ פועל בדרך שלא הוקנתה לו בפירוש בחוק, כיום הוא הגורם המשמעותי המאזן את הממשלה. כל רפורמה שמחזקת את הרשות המבצעת למול השופטת צריכה לקחת בחשבון את חולשתה של הכנסת ועוצמתה של הממשלה. 

חוסר היציבות השלטוני: רק 1 מתוך 34 ממשלות סיימה כהונה מלאה. פרויקט ויזואלי מיוחד

השלמת כהונה מלאה היא משימה כמעט בלתי אפשרית עבור הממשלות והכנסות בישראל. מתוך 34 ממשלות, רק אחת (!) סיימה כהונה מלאה של ארבע שנים במקביל לכנסת. יתרה מכך, זמן הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל הוא 24 חודשים (שנתיים), קצת יותר ממחצית זמן הכהונה הממוצע של הכנסת (42 חודשים). שקוף ו"נתון בראש" מציגים: העובדות שמעידות עד כמה מערכת השלטון בישראל בלתי יציבה – חלק א'

רוצה את מיטב הכתבות והתחקירים של שקוף ישירות לתיבה? פה נרשמים לניוזלטר.

| "נתון בראש" , אסף נתיב | 

נתחיל מהסוף: ב-30 במאי 2019 הכנסת ה-21 פיזרה את עצמה, כ-30 יום בלבד לאחר שנבחרה בבחירות הכלליות. את חוק פיזור הכנסת יזם ח"כ מיקי זוהר לאחר שראש הממשלה בנימין נתניהו, שגם הופקד על הרכבת הממשלה הבאה, לא הצליח במשימתו. במקום להחזיר את המנדט לנשיא, כנהוג במקרים אלו, הכנסת – בתיאום עם הממשלה הנוכחית – החליטה לפזר את עצמה לדעת. התוצאה ידועה לכולנו: בחירות נוספות באותה שנה בעלויות אסטרונומיות, שגם פוגעות בפעילות הממשלה והכנסת.

המקרה הזה ממחיש את אחת הבעיות הגדולות בשלטון הישראלי – חוסר יציבות. בעיה זו נובעת בעיקר מהקשר ההדוק מדי בין הרשות המבצעת – הממשלה – לרשות המחוקקת – הכנסת. במילים אחרות: הפרדת רשויות לא מספקת. חוסר היציבות בא לידי ביטוי בתחלופה גבוהה מדי של ממשלות, בשינויים תכופים בהרכבי הממשלה, במעבר של מפלגות מהקואליציה לאופוזיציה וביותר מדי פעמים שבהן הכנסת פיזרה את עצמה בטרם עת. מקום המדינה ועד היום רק ממשלה אחת מתוך 34 (!) הצליחה לסיים כהונה שלמה של ארבע שנים בד בבד עם כהונת הכנסת, ו-12 ממשלות כיהנו בסך הכל בין שנה לשנתיים. מצבה של הרשות המחוקקת לא טוב יותר: רק שש כנסות מתוך 20 הצליחו לסיים כהונה מלאה.

משך הכהונה: פער גדול בין החוק למציאות

משך כהונתה של הכנסת על פי חוק יסוד:הכנסת הוא ארבע שנים. במצבים מסוימים הכנסת יכולה להתפזר בטרם סיום כהונתה (למשל כאשר התקציב לא עובר או כאשר כשלו המאמצים להרכבת ממשלה). בנסיבות אחרות וקבועות מראש, וברוב של 80 ח"כים, הכנסת יכולה להאריך את תקופת כהונתה. דוגמה לכך היא הכנסת השביעית, שהאריכה את כהונתה בחודשיים בעקבות מלחמת יום הכיפורים.

משך כהונת הממשלה תלוי במשך כהונת הכנסת (כלומר אמור לעמוד על ארבע שנים באופן עקרוני), אולם על פי חוק יסוד: הממשלה יש מצבים שבהם הממשלה יכולה לסיים את תפקידה בטרם סיום כהונת הכנסת (למשל כשעוברת הצבעת אי-אמון בממשלה, או כשראש הממשלה מתפטר). כאשר הכנסת מתפזרת גם הממשלה נופלת, אך היא ממשיכה לכהן כממשלת מעבר בעלת סמכויות מוגבלות עד לאחר הבחירות החדשות. הממשלה הנוכחית, למשל, היא ממשלת מעבר – וכהונתה תהיה הארוכה ביותר בהיסטוריה של ממשלות המעבר בישראל. לפיכך במקרים נדירים אורך הכהונה של הממשלה עשוי להיות מעל ארבע שנים.

הנתונים מראים שהאמור בחוק נותר פעמים רבות בגדר הרצוי בלבד, ובפועל הכהונות קצרות בהרבה: זמן הכהונה הממוצע של הכנסת הוא 42 חודשים, ושל הממשלה – 24 חודשים בלבד. גם אם נתעלם מכל הממשלות שכיהנו פחות משנה בשל סיבות יוצאות דופן (כמו הממשלה ה-26 בראשות שמעון פרס, שקמה לאחר רצח רבין וכיהנה כשישה חודשים עד להקדמת הבחירות הכלליות), הממוצע עדיין נמוך ועומד על 28 חודשים בלבד.

הממשלה ה-15, בראשותה של גולדה מאיר, היא היחידה בתולדות ישראל שסיימה קדנציה מלאה – ועוד קצת. ממשלה זו כיהנה כ-50 חודשים (15.12.1969 – 10.03.1974), בזמן כהונת הכנסת השביעית, על רקע מלחמת יום הכיפורים.​

 

הכנסת והממשלה: יחסים הדוקים מדי

בישראל מתקיימת דמוקרטיה פרלמנטרית, שמשמעותה היא כי הציבור בוחר את הפרלמנט והממשלה צומחת מתוכו. על פי חוק יסוד: הממשלה, "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת" וראש הממשלה (בניגוד לשרים) מחויב להיות גם חבר כנסת. סוג משטר זה מתאפיין במידה נמוכה יחסית של הפרדת רשויות, בוודאי ביחס למקבילה שלו – דמוקרטיה נשיאותית, כמו זו שקיימת בארצות הברית למשל. לכאורה, השיטה הפרלמנטרית מאפשרת מערכת איזונים ובלמים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, אך בפועל הממשלה כמעט שולטת בכנסת באמצעות ועדת השרים לחקיקה. המצב הזה מוביל לאיחוד אינטרסים בין הממשלה לכנסת ומנטרל מתח בריא שאמור להיות בין הרשויות.

בשל סוג המשטר הנהוג בישראל נוצר קשר הדוק בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, וחוסר יציבות של האחת מוביל לאי-יציבות של האחרת. כשהכנסת מתפזרת מסיבה כלשהי, הממשלה נופלת איתה; ואם הממשלה נופלת או מתפטרת, המערכת הפוליטית כולה נכנסת לסחרור, דבר שבדרך כלל מוביל לבחירות ולשיתוק הפעילות הפרלמנטרית עד לכינונה של ממשלה חדשה.

  • רק חמש ממשלות (השישית, ה-12, ה-14, ה-15 וה-22) סיימו את תפקידן בעקבות סיום כהונתה של הכנסת וכינונה של כנסת חדשה; כאמור, רק אחת מהן כיהנה קדנציה מלאה, ואילו שלוש מהן כיהנו פחות משנה. לעומת זאת, עשר ממשלות נפלו כי הכנסת התפזרה בטרם עת ו-15 ממשלות נפלו כי ראש הממשלה הגיש את התפטרותו.
  • הסיבה המובילה לסיום הכהונה של ממשלות (41%) היא התפטרות של ראש הממשלה.

 

שלום בית: קשיים בייצוב הקואליציה

קואליציה יציבה היא תנאי הכרחי למשילות חזקה. מכיוון ששום מפלגת שלטון בישראל לא זכתה ברוב מוחלט בבחירות הכלליות, ראשי הממשלה הנבחרים נאלצים תמיד להרכיב קואליציה הכוללת מספר מפלגות. לדינמיקה שמתפתחת בין הסיעות המרכיבות את הממשלה יש חשיבות מכרעת בסיכוייה להשלים את כהונתה.

בחינה מעמיקה של הסיבות לסיום כהונתן של ממשלות מעלה כי 14 ממשלות (41%) נפלו בעקבות משברים קואליציוניים שהובילו לפרישות של סיעות מהקואליציה, היעדר משמעת קואליציונית, היעדר תמיכה בתקציב המדינה ותמיכה בהצבעת אי אמון נגד הממשלה.

שינויים בהרכב הקואליציה: מדדים נוספים לבחינת יציבותה של הקואליציה, מעבר למשך כהונתה, הם השינויים שנעשו בסיעות המרכיבות אותה ובזהותם של נושאי המשרות הבכירים בממשלה: שרים וסגני שרים. ההנחה היא שתחלופה של סיעות מחייבת גיבוש מדיניות חדשה שתהיה מוסכמת על כלל הסיעות – לרבות החדשות – וריבוי שינויים עלול להפריע לרציפות רעיונית-אידאולוגית. גם אם לא נדרשים שינויים קיצוניים, כניסה של מפלגה מסוימת לממשלה בדרך כלל תוביל לפשרות מסוימות.

זאת ועוד, תחלופה גבוהה של סיעות בקואליציה עלולה לגרור גם "כיסאות מוזיקליים" באיוש המשרות הבכירות במשרדי הממשלה. התוצאה צפויה להיות קושי בניהול רציף של משרדי הממשלה, מכיוון שכל נושא תפקיד חדש חייב ללמוד את התחום, ובמקרים רבים השר או השרה החדשים מבקשים להוביל מדיניות אחרת מאלו שקדמו להם בתפקיד.

  • ב-24 ממשלות (71%) היה לפחות שינוי אחד בהרכב הסיעות. בולטות לרעה הממשלות ה-29 וה-30 (בראשות אריאל שרון), שהיו בהן שבעה שינויים בהרכב הקואליציה. בעשר ממשלות (29%) לא היו שינויים כלל, אולם אלו היו ממשלות שזמן הכהונה שלהן היה קצר יחסית: ארבע ממשלות שכיהנו פחות משנה, חמש ממשלות שכיהנו בין שנה לשנתיים וממשלה אחת שכיהנה בין שנתיים לשלוש שנים. מעניין לציין כי כל הממשלות שהרכב הסיעות בהן לא השתנה כיהנו לפני המהפך בשנת 1977, שבו עלה לראשונה הליכוד לשלטון.
  • פרט לממשלה הראשונה והשישית (שכיהנו כארבעה חודשים), בכל הממשלות היה לפחות שינוי אחד בתפקידי שרים או סגני השרים. ב-19 ממשלות (56%) היו פחות מעשרה שינויים, וב-13 ממשלות (44%) היו יותר מעשרה שינויים. בממשלה ה-30 היו לא פחות מ-48 שינויים בזהות השרים וסגני השרים.
  • בחינה של מספר השינויים בהרכב השרים ביחס למספר חודשי הכהונה של הממשלה מעלה כי בממשלות ה-28, 29 ו-30 נעשה שינוי אחד לפחות בכל חודש כהונה.

זמני כהונת השרים: בנייר עמדה שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2011 מצביעים הכותבים והכותבות על שני מדדים נוספים לבחינת יציבות הממשלות בישראל (המחקר נעשה לפני כהונתן של הממשלות ה-32, ה-33 וה-34 ולכן הן אינן נכללות בו).

  • מספר חילופי השרים בין הממשלות: בדומה לחילופי שרים ושרות בזמן כהונת הממשלה, תחלופה של שרים בין ממשלות קוטעת את ההמשכיות השלטונית ומערערת בכך את היציבות. הנתונים במחקר מראים כי בממוצע מעל שליש מהשרים והשרות (כ-9) מתחלפים בין ממשלות, כלומר לא כיהנו בממשלה הקודמת לזו שהיו חברים בה.
  • משך הכהונה: המחקר בחן את משך הכהונה של שרים בשלושה משרדים ביצועיים שנתפסים כחשובים ביותר: משרד החוץ, משרד האוצר ומשרד הפנים (מטעמי נוחות המחקר לא בוצעה השוואה של משרד הביטחון. הסבר לכך ניתן למצוא בנייר העמדה). אף לא אחד מן התפקידים הללו אויש בממוצע בידי אותם שר או שרה למשך יותר משלוש שנים. שרי החוץ כיהנו בממוצע 1,040 ימים, שרי האוצר – 836 ימים, ושרי הפנים – 758 ימים. נתונים אלו מציבים את ישראל במקום 13 בדירוג לפי תכיפות חלופת השרים מתוך 19 מדינות שמתקיים בהן משטר דמוקרטי-פרלמנטרי. הנתון הזה ממחיש את התחלופה המהירה יחסית של נושאי משרה בכירים, ויחד איתה את חוסר היציבות המערכתית.

חוסר היציבות בממשלה ובכנסת מקשה על ניהול תקין של המדינה ומשפיע על כל היבט בחיי האזרחים והאזרחיות. בין שמדובר בהחלטות גורליות על הקצאת תקציבים למערכת הבריאות או רכישת ציוד חדש לצה"ל, ממשלה שאינה מכהנת לאורך זמן ועסוקה בעיקר בהישרדותה הפוליטית מקשה על תכנון ארוך טווח. לכן בפעם הבאה שמדברים על הקדמת הבחירות, כדאי לזכור את הנתונים שהתפרסמו כאן – ואת המחיר שאנחנו משלמים על כך.

*

"נתון בראש" הוא מיזם עצמאי המקדם עיתונות נתונים (דאטא ג'ורנליזם) בישראל.