פוסטים

הכשלים שמובילים אותנו להשתמש ברכב הפרטי- עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה הציבורית (חלק ד')

לכבוד פסח, חג החירות, נגיש לכם בארבעה חלקים את עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה ציבורית. בכל יום נושא אחר – בתמצות מירבי, באמצעות ציטוטים מדויקים מהדו"ח. והיום החלק הרביעי: הפחתת השימוש ברכבים פרטיים על ידי תמריצים כלכליים

| ערכה: דפנה נעמני |

צפיפות תנועת כלי הרכב (סך הנסועה לק"מ כביש) בישראל יותר משילשה עצמה ב-40 השנים האחרונות. לפי המבקר, בשנים 1976 – 2017 היא גדלה במצטבר בכ-252%. "צפיפות תנועת כלי רכב בכבישים, בשילוב שירותי תחבורה ציבורית (תח"צ ) לא מספקים", מבהיר המבקר, "גורמים לנזקים הן לכלכלה והן לחברה". לדבריו, "לפי אומדן אובדן תוצר של 4% העריכו מואב ושרייבר (2017) כי אם לא ייעשה שינוי, עלות אובדן הזמן בגודש ב-2030 תעמוד על כ-74 מיליארד ש"ח".

בדו"ח מיוחד, מצביע המבקר על שורה של מחדלים משמעותיים בתחום. בואו נצלול לעיקרי ממצאיו:

תוצאת תמונה עבור ‪TRAFFIC JAM‬‏

(1) הגודש בכבישים
  • גידול בצפיפות תנועת כלי הרכב בישראל וצפיפות גבוהה בהשוואה למדינות ה-OECD: "צפיפות גבוהה של כלי רכב בכבישים פוגעת באיכות החיים של האזרחים, הנאלצים לבזבז זמן רב בנסיעה בפקקים. צפיפות גבוהה פוגעת בפריון ובצמיחה הכלכלית משום שגורמי ייצור וסחורות מתעכבים בפקקים. לצפיפות גבוהה בכבישים ללא מענה הולם של תח"צ יש השפעות שליליות גם במישור החברתי, בריחוק הפריפריה ממרכזי הערים. גודש תחבורתי פוגע בנגישות עובדים מהפריפריה למקומות תעסוקה, בהקצאה יעילה של עובדים וברמת החינוך הניתנת בפריפריה בשל חוסר נגישותם של מורים טובים הגרים במרכזי הערים לפריפריה".
  • "יוצא אפוא כי צפיפות תנועת כלי הרכב בישראל יותר משילשה עצמה ב-40 השנים האחרונות, וגדלה במצטבר בכ-252%; בשנים האחרונות, 2012 – 2017, היא גדלה בשיעור ממוצע של כ-2.6% לשנה. צפיפות התנועה של רכבי נוסעים בישראל היא הגבוהה ביותר בין מדינות ה-OECD, ובשנת 2014 הייתה גבוהה פי 3.5 מזו שבמדינות ה-OECD".

(2) הגורמים לצפיפות תנועת כלי רכב בישראל
  • "בין הגורמים המרכזיים התורמים לצפיפות הגבוהה של תנועת כלי רכב בישראל יש למנות את הגידול במספר כלי הרכב ביחס לאורך הכבישים ושטחם, וכן את שירותי התחבורה הציבורית הלא-מספקים, שאינם מציעים תחליף הולם לשימוש ברכב הפרטי".
  • "פיתוח מערכת התח"צ בקצב שהיא פותחה בעשור האחרון אינו מספק, ואם לא יחול שינוי, הגודש בכבישים צפוי לגדול עד כדי כשל כללי של רשת הכבישים העורקית במטרופולינים בשעות השיא בבוקר […] אורך הגודש בקטעי הדרכים המהירות בשעות השיא בבוקר יוכפל בתוך 20 שנה".

(3) למה יש יותר כלי רכב פרטיים?
  • גידול באוכלוסייה – "ריבוי טבעי של האוכלוסייה הוא אחד הגורמים לגידול במספר כלי הרכב".
  • עליה ברמת החיים ורמת מינוע נמוכה יחסית למדינות ה-OECD – "פוטנציאל לגידול ברמת מינוע (מספר כלי הרכב לכל 1,000 תושבים) הנמוכה יחסית למדינות ה-OECD בגלל הגידול ברמת החיים – במאמר של דן בן דוד (2003) צוין כי קיים קשר חיובי בין רמת החיים במדינה לבין מספר כלי הרכב לנפש. עוד צוין כי ככל שהתוצר לנפש בארץ יגדל, רמת המינוע תעלה. במאמר צוין כי כאשר ישראל תתקרב לרמת החיים הממוצעת של מדינות ה-OECD, מספר כלי הרכב בה צפוי להכפיל את עצמו… מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה גם שבשנת 2013 רמת החיים בישראל עדיין נמוכה בהשוואה למדינות ה-OECD, ולכן עדיין קיים פוטנציאל ניכר לגידול נוסף ברמת המינוע בישראל בשנים הקרובות אם לא יינקטו צעדים לבלמו. זאת משום שרמת המינוע של כלי רכב פרטי בישראל עדיין נמוכה בשיעור ניכר מרמת המינוע במדינות ה-OECD וגם הפער ברמת החיים בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD טרם נסגר".

  • היעדר שירותי תח"צ הולמים (השפעת התחלופה) – "בהיעדר שירותי תח"צ הולמים שיכולים לשמש תחלופה הולמת לכלי הרכב הפרטיים קטֵנה כדאיותם של נוסעי הרכב הפרטי להחליף את הנסיעה הנוחה ברכב בשירותי תח"צ".
  • הפחתה בשיעור המצב הממוצע לרכב נוסעים (השפעת מחיר) – "לפי התיאוריה הכלכלית, עקב ירידה במחיר המוצר הביקוש למוצר צפוי לעלות. בכמה דוחות בשנים האחרונות צוינה תרומת הירידה בשיעורי המס על רכב פרטי לעלייה במספר כלי הרכב הפרטיים שבידי התושבים".
  • שיפורים באפשרויות המימון לרכישת כלי רכב חדשים – "השיפורים האמורים באפשרויות המימון של כלי רכב חדשים מקלים על רכישתם ותורמים להגדלת מספר כלי הרכב הנעים בכבישים".

(4) תמריצים כלכליים לצמצום נסיעת כלי רכב פרטיים בשעות השיא
  • "על פי התפיסה המקובלת, משתמשי הרכב הפרטי נוהגים להפנים רק את העלויות שהם נושאים בהן באופן ישיר: עלויות הנסיעה (להלן – העלות השולית הפרטית), הכוללות בעיקר את עלות הדלק, עלות התחזוקה, ירידת ערך הרכב בשל נסועה גדולה ועלות הזמן. קיימות עלויות חיצוניות שאינן מופנמות או מוערכות בחסר. אלה כוללות, בין היתר, את התרומה השולית לעלות הנזקים מזיהום אוויר (תחלואה וערך חיי אדם) ונזקי הגודש בכבישים (עלות הזמן ואובדן התוצר)".
  • "כחלק מהניסיון להתמודד עם הגודש הגדול בכבישים, ובמקביל לפעולות שנעשו לשדרוג מערכת התחבורה הציבורית, הועלו הצעות שונות בעשור האחרון" – פירוט בקופסאות הבאות.

(5) שינויים בעלויות אחזקת הרכב והנסיעה
  • "ביולי 2010 החליטה הממשלה להטיל על שר האוצר ושר התחבורה והבטיחות בדרכים למנות ועדה מקצועית לבחינת מהלך רב-שנתי שמטרתו למקד את עיקר נטל התשלומים בעלויות המשתנות בענף הרכב, במטרה ליצור הפנמה טובה יותר של העלויות החיצוניות בקרב הנוסעים ברכב פרטי".
  • "לפי התיאוריה הכלכלית, יהיה אפשר להגיע להקצאת מקורות יעילה בתחבורה כאשר מחיר הנסיעה ישתווה לעלות השולית החברתית. כדי להגיע לתוצאה זו, יש להטיל על המשתמש מס בגובה הפער בין העלות השולית החברתית לעלות השולית הפרטית שהפרט עומד בפניה".
  • "בדוחות השנתיים של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר בשנים האחרונות צוינו החסרונות של מס הקנייה והבלו על הדלק להפנמת השפעות חיצוניות בתחבורה; בכלל זה, הודגש שמס כאמור יוצר מצב לא שוויוני בעליל, שבו נהגים מהפריפריה מסבסדים בעל כורחם את הנהגים מהמרכז".

(6) אי-קידום החלטת הממשלה לבחינת אגרת גודש
  • "אגרות גודש הן דרך לתמחר את ההשפעה החיצונית של שימוש בכביש עמוס, ומטרתן לשפר את הרווחה על ידי הפחתת גודש התנועה והבעיות הנלוות אליו. אגרות גודש הן פתרון יעיל לגודש בדרכים, שכן עומסי תנועה הם תוצאה, בין היתר, של העובדה שהמשתמשים בכביש עמוס שוקלים רק את העלות הפרטית שלהם ומתעלמים מהעובדה שהרכב שלהם מאט אחרים".
  • "כאמור, הוועדה למיסוי ירוק מ-2008 המליצה להנהיג מיסוי דיפרנציאלי על פי: מועדי הנסיעה, אורך הנסיעה, מיקום נתיבי התנועה, סוג הרכב ועוד".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שפעילות הצוות שהוקם מתוקף החלטת ממשלה מינואר 2008 כדי להציע תוכנית פיילוט לקביעת אגרות גודש הופסקה, מבלי שהוצגו נימוקים או הודעה רשמית כלשהי לממשלה. עוד נמצא שבעשור האחרון מאז התקבלה החלטת הממשלה ב-2008 לבחון אגרת גודש – ואף שמשרד התחבורה התריע בתוכנית האסטרטגית שלו מ-2012 על חסרונה של מדיניות כוללת לריסון השימוש ברכב פרטי בתחום המיסוי כדוגמת אגרת גודש – שר התחבורה מר ישראל כ"ץ, המכהן בתפקיד ברצף ממרץ 2009, לא קידם את החלטת הממשלה שחייבה אותו לבחון נושא זה באמצעות צוות בין משרדי שיציע תכנית פיילוט לקביעת אגרות גודש. בכך הפך שר התחבורה את החלטת הממשלה בעניין זה לאות מתה".

(7) עיכובים בניסוי נעים לירוק
  • "בהחלטת הממשלה מיולי 2010 נדרשה כאמור הוועדה לשינוי הֶרכב העלויות בענף הרכב, ולבחון 'בניית מערך תשלומים ותקבולים התלויים בהיקף השימוש בכלי הרכב ובמאפייניו, ובכלל זה היקף הנסועה של כלי הרכב בתנאי גודש ושלא בתנאי גודש'".
  • "בינואר 2011 מינו שר התחבורה ושר האוצר דאז ועדה לבחינת שינוי במתכונת התשלומים המוטלים על כלי רכב".
  • "במסמך צוות הוועדה למליאת הוועדה מיולי 2011 צוין כי "הרכב המיסוי הנוכחי על ענף הרכב אינו מכוון מספיק את בעלי הרכב הפרטי לביצוע נסיעות בהתחשב בעלויות החיצוניות שנסיעתם עלולה לגרום. בעיקר עלויות זמן וזיהום אוויר. נשקל שינוי בהרכב המיסים ע"י הפחתת מיסים קיימים, ומאידך הטלת אגרה על תנועות רכב פרטי ע"פ אורך, מיקום ושעת ביצוע הנסיעה בהתחשב בצפיפות בדרכים […] האגרות אמורות להפחית את היקף הנסיעות ברכב פרטי בשעות ובאזורים בהם קיימת כיום צפיפות תנועה בעלת השפעות חיצוניות מזיקות של הארכת זמני נסיעה, זיהום אויר מוגבר ועוד. מאידך, באזורי הפריפריה הרחוקה הם יקלו על מס היתר המוטל על השימוש ברכב פרטי (ע"י הבלו בעיקר)".

  • "מהאמור לעיל עולה שבשנת 2011 נידונו בוועדה, בין היתר, חלופות להחלפת מס הקנייה על רכב או הבלו על הדלק או אגרת הרישוי השנתית, במיסוי לפי ק"מ או במיסוי לפי ק"מ התלוי במיקום ושעות הנסיעה; יישום אגרת רכב דיפרנציאלית והפחתת מיסים אחרים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאף שהוועדה פעלה בהתאם להחלטת הממשלה מיולי 2010, היא לא השלימה את עבודתה ולא הגישה לשרי האוצר והתחבורה דוח, כפי שנדרשה לעשות בהחלטת הממשלה 2008 מיולי 2010".

(8) התמשכות ההליכים בניסוי לירוק 2
  • "במסגרת עבודת הוועדה לשינוי הרכב העלויות בענף הרכב התבקשה חברת "כביש חוצה ישראל בע"מ" על ידי הוועדה לסייע בעריכת ניסוי לבחינת ההשפעה של תמריצים כספיים על הרגלי הנסועה של נהגים".
  • "בשנת 2013 החל ניסוי "נעים לירוק" […] הניסוי רוכז בחברת כביש חוצה ישראל ונועד לבחון את נכונות ציבור הנהגים לשנות את הרגלי הנהיגה שלהם כך שתרומתם לגודש בכבישים תצומצם. מטרת הניסוי הייתה לבחון אם יש בכוחם של תמריצים כספיים לשנות הרגלי נסיעה של יוממים באופן שימתן את הגודש בדרכים".
    • "ניסוי "נעים לירוק 1": בניסוי זה נבחן שינוי התנהגות כתוצאה מתמריצים כספיים, בקרב "משתמשים כבדים" ברכב פרטי. במסגרת הניסוי נוטרו נסיעותיו של המתנדב בחצי השנה הראשונה לניסוי (להלן – תקופת התיעוד) וחושב לו תקציב חודשי על סמך הרגלי נסיעותיו שנצפו. בשנה וחצי הבאות (להלן – תקופת התגמול) יכול היה המתנדב לשנות את הרגלי הנסיעה שלו, כך שבכל חודש שבו סך עלויות נסיעותיו היה נמוך מהתקציב שחושב לו, קיבל המתנדב את ההפרש הכספי".

  • "ניתוח תוצאות הדוח המסכם של 431 משתתפי ניסוי "נעים לירוק 1" הראה הפחתה ממוצעת של 15.2% בעלויות הנסיעה בין תקופת התיעוד לבין תקופת התגמול. שיעור זה התקבל בזכות 185 מתנדבים (כ-42.9% מהמתנדבים) שהפחיתו יותר משליש מעלויות נסיעותיהם בתקופת התיעוד. לעומת זאת, 217 מתנדבים (כמחצית מהמתנדבים) לא שינו את הרגליהם באופן מהותי, ו-29 מתנדבים (כ-6.7% מהמתנדבים) שינו את הרגלי נסיעתם כך שעלויות הנסיעה שלהם בתקופת התגמול אף גדלו לעומת תקופת התיעוד".
    • "ניסוי "נעים לירוק 2": בניסוי זה נבדק שינוי התנהגות כתוצאה מהענקת תמריצים כספיים בקרב "משתמשים קלים" ברכב פרטי. כלומר משתמשים שמלכתחילה אינם מבצעים נסיעות רבות בשעות העומס ובאזורים גדושים, והשפעתם על הגודש נמוכה".
  • "ניסוי "נעים לירוק 2", שנוהל על ידי חברת כביש חוצה ישראל, החל כאמור ב-2013, אולם הדוח המסכם את תוצאות הניסוי הושלם רק במהלך הביקורת, ביוני 2018, ולאחר בירור שערך משרד מבקר המדינה בנושא".

(9) עיכובים עקב התנגדות שר התחבורה להטלת מיסים נוספים על הנהגים
  • במסגרת קידום הניסוי "נעים לירוק 1 ו-2" פרסמה חברת כביש חוצה ישראל מכרז לפיתוח מערכות דור ב' לניטור נסועת כלי רכב- מסמכי המכרז פורסמו ב-26 לאוגוסט 2013 ונחשפו בתקשורת יממה אחר כך. לאחר הפרסום בתקשורת, וכבר באותו היום, הודיע משרד התחבורה לתקשורת על הקפאת המכרז".
  • "יצוין שהתנגדות שר התחבורה להטלת מס על נסועה בשעות השיא גרמה בהמשך גם להפסקת פעילותם של נציגי רשות המיסים בוועדה לשינוי הרכב העלויות בענף הרכב שהוקמה מתוקף החלטת הממשלה מיולי 2010".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר לשר התחבורה כי בהקפאת המכרז הוא פעל בניגוד להחלטת הממשלה מיולי 2010 שביקשה לבחון שינוי בהרכב המיסים על הרכב, בין היתר לצורך התמודדות יעילה יותר עם הגודש בכבישים".

(10) עיכובים בקידום ניסוי נעים לירוק 3 - הקפאת מכרז למשך שלוש שנים
  • "ניסוי "נעים לירוק 3" במהדורה הראשונה שלו החל בשנת 2014 ונוהל על ידי חברת נתיבי איילון. הניסוי הופסק בשנת 2015 בשל התנגדות שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כ"ץ, וחודש שוב בשנת 2018".
  • "גם קרן המטבע הבין-לאומית (International Monetary Fund – IMF), בדוח השנתי שלה על ישראל לשנת 2018, תמכה בקידום פרויקט "נעים לירוק", לרבות בגביית אגרה מנהגים בשעות השיא".
  • "מכל האמור לעיל עולה כי שר התחבורה והבטיחות בדרכים מר ישראל כ"ץ עיכב בשני מועדים שונים ולתקופה מצטברת של כשלוש שנים את קידום ניסוי "נעים לירוק", שנועד לקדם בחינת תמריצים כלכליים להפחתת השימוש ברכב פרטי כחלק מהתמודדות הממשלה עם הגודש בכבישים".
  • "החלטת השר פגעה במדיניות הממשלה לבחון את מיקוד עיקר נטל התשלומים בעלויות המשתנות בענף הרכב, במטרה ליצור הפנמה טובה יותר של העלויות החיצוניות בקרב הנוהגים ברכב פרטי. כמו כן, ההחלטה פוגעת ביכולת לייעל את הקצאת המקורות במשק בכלל ואת השימוש בתחבורה בפרט, והיא גם מנוגדת לעיקרון הכלכלי שלפיו יש לחייב את הגורם לעלויות לשאת בתשלום בהתאם לתרומתו השולית לגודש".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר לשר התחבורה כי הקמת הוועדות והפעלתן במשך תקופה מסוימת הן שלב ראשון בקיום החלטת הממשלה ואין בעצם ביצוע פעולות אלה כדי להצביע על קיום החלטות הממשלה מינואר 2008 ומיולי 2010 כנדרש. בפעילות השר להקפאת הניסוי עקב התנגדותו לאגרות גודש (לדבריו, עד לקידום שירותי תחבורה ציבורית נאותה) הוא פעל בניגוד להחלטות הממשלה שחייבה בחינה מעמיקה של הנושא, תוך כדי קיום פיילוט. חובה עליו לקיים את החלטות הממשלה גם אם עמדתו שונה מההחלטות שהתקבלו".

אי-קידום פתרונות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי כתוצאה מעיוותים במדיניות החניה:

(11) אי-קידום מיסוי הטבת חניה ופדיון חניה
  • "העיוותים העולים ממדיניות החניה המעודדת שימוש ברכב פרטי והמלצות לייקור עלות החניה צוינו במאמרים, בדוחות של בנק ישראל ושל ועדות מקצועיות שדנו בנושא בעשור האחרון ובהחלטת ממשלה מ-2007".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי על אף פוטנציאל היעילות של מיסוי הטבת חניה ושל פדיון חניה בהתמודדות עם ההשפעה החיצונית של הגודש בכבישים שצוינו כבר לפני כעשור על ידי כמה גורמים […] ועל אף החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 הוועדה שהוקמה בעקבותיה לא הגישה את המלצותיה לממשלה, ומשרד התחבורה ומשרד האוצר לא פעלו לקידום הסדרת מיסוי הטבת חניה ויישום פדיון חניה. בכך נמנע השימוש בכלים אלו לצמצום הנסיעות לעבודה ברכב פרטי, לרוב בתנאי גודש בשעות ובאזורים העמוסים ביותר, בעת הכניסה למוקדי התעסוקה במטרופולינים והיציאה מהם."

(12) יישום באיחור של תקן חניה חדש
  • "בתכנית האסטרטגית של משרד התחבורה מ-2012 צוין כי "ב-2008 הוכנה הצעת תקן חניה חדש של משרד התחבורה, אשר מציע צמצום הדרגתי של מספר מקומות החניה באזורים בהם מצויה תחבורה ציבורית רבת קיבולת".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שקידום הענקת סמכות לצמצום התקן למקומות חניה בתקנות החניה על ידי מנהל התכנון נמשך שנים רבות. הענקת הסמכות האמורה אושרה רק בשנת 2016, כשלוש וחצי שנים מפרסום התוכנית האסטרטגית של משרד התחבורה שהתריעה על אי-קידום תיקון התקנות".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למנהל התכנון כי על אף המורכבות שבקידום צמצום מקומות חניה, המצריך הן תיאום בין גורמים בממשלה ומחוצה לה והן בחינת התנגדויות לתוכנית, אין לקבל כנורמה שהליך תיקון תקנות ממועד הצעתן ועד לאישורן יארך כחמש שנים".

(13) קידום מאוחר של פרמיית ביטוח ואי-קידום אגרת רכב המותנים במרחקי הנסיעה
  • "כאמור, הוועדה למיסוי ירוק מ-2008 המליצה שאם קיים קושי ליישם אגרת גודש רצוי לשאוף לתשלום לפי מרחקי נסיעה".
  • "למרות הגידול בגודש בכבישים, רק כשמונה שנים לאחר שהתפרסמו המלצות הוועדה למיסוי ירוק משנת 2008 לבחינת הנהגת פרמיית ביטוח המותנית במרחקי נסיעה – הגיש משרד האוצר לכנסת הצעה למתן הנחות בפרמיית ביטוח חובה המותנית במרחק הנסיעה. המלצותיו לא אושרו בכנסת, וכשנתיים מאוחר יותר, בינואר 2018, קידם משרד האוצר החלטת ממשלה לבחינת כלי זה".

(14) היעדר פתרון לשינוי שיטת השכר ותשלום על החזקת הרכב לעובדים בשירות הציבורי
  • "לפי תקנון כספים ומשק הנכתבים ומפורסמים על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר, עובדי משרדי הממשלה הנדרשים לנסיעות בתפקיד זכאים להחזר הוצאות רכב בהתאם לרמת הניידות המאושרת להם".
  • "הצורך לבחון עידוד הפחתת השימוש בכלי רכב פרטי באמצעות שינויי שיטת השכר ורכיב החזקת רכב לעובדים בשירות הציבורי עלה בעשור האחרון בכמה החלטות ממשלה, והוא נבחן על ידי גורמי המקצוע בבנק ישראל, במשרד האוצר וכן על ידי ארגון ה-OECD".
  • "בבדיקה של בנק ישראל נערכה השוואה בין הענפים שבהם נהוג להעניק החזר הוצאות להחזקת רכב – המינהל הציבורי וענף הבנקאות – לבין יתר ענפי המשק".
  • "בעקבות תוצאות הבדיקה המליץ בנק ישראל כי החזר הוצאות החזקת הרכב יומר בתשלום שכר […] על-פי האומדנים שחישב הבנק ב-2008, השינוי צפוי לצמצם את מספר הרכבים בענפים שעובדיהם זכאים להחזר ההוצאות בכ-10%, שהם כ-20 אלף רכבים המרוכזים בעיקר בערים הגדולות ובמיוחד בירושלים".

  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבחלוף כעשור מהחלטות הממשלה מ-2007 להגשת תוכנית לעידוד עובדים לצמצום השימוש ברכב הפרטי ומעבר לשימוש בתחבורה הציבורית או בדרכים אחרות החוסכות שימוש ברכב הפרטי, ובחלוף כעשור מממצאי בנק ישראל מ-2008 כי השיטה הנהוגה במגזר הציבורי להחזר הוצאות להחזקת רכב מעודדת רכישת רכבים, לא מצא משרד האוצר פתרון לשינוי שיטת השכר ורכיב החזקת הרכב לעובדים בשירות הציבורי באופן שיתרום להפחתת השימוש ברכב פרטי ולהקטנת הגודש בכבישים".
  • "עוד נמצא כי הצוותים המקצועיים במשרד האוצר שפעלו מתוקף החלטות הממשלה מ-2007 ומ-2013 לא הגישו דוחות המסכמים את פעילותם ואת המלצותיהם, ובכך לא ביצעו באופן מלא את התפקיד שהוטל עליהם".

(15) שינוי חישוב הטבות לבעלי רכב צמוד לצורכי מס
  • "רכב צמוד לעובד שכיר הוא רכב נוסעים פרטי, בבעלות חברה או מושכר מחברת ליסינג, שהועמד לרשות אותו עובד לצרכיו הפרטיים או לשימוש מעורב עסקי ופרטי. בגין השימוש הפרטי נוספת להכנסה החייבת במס של העובד זקיפת שווי ההטבה. עד שנת 2007 הייתה הזקיפה נמוכה משווי ההטבה האמיתי, דבר שגרם לביקוש יתר לרכב צמוד, וכפועל יוצא לגידול בנסועה, בפקקים ובזיהום האוויר. כדי לצמצם את עיוותי המס הוכפל במהלך הדרגתי בשנים 2008 – 2011".
  • "בהחלטת הממשלה בנושא תוכנית לעידוד השימוש באנרגיה נקייה בינואר 2008 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה למיסוי ירוק, והטילה על שר האוצר לשנות עד ינואר 2010 את שיטת חישובי שווי השימוש ברכב לצורכי מס הכנסה"
  • "מהתרשימים עולה כי מאז הגדלת שווי השימוש והמעבר לשווי שימוש ליניארי נרשם צמצום בשיעור כלי הרכב הצמודים לק"מ כביש, מכ-17.2% ב-2010 לכ-15.7% ב-2017, וצמצום בשיעור רכבי הליסינג ברוב התקופה, מכ-12% לק"מ כביש ב-2010 לכ-11.3% ב-2016".

(16) סיכום פעילות הממשלה להפחתת השימוש בכלי רכב בשעות השיא
  • "תמריצים כלכליים להפחתת השימוש בכלי רכב חשובים להפנמת השפעות חיצוניות של הגודש ולהקצאה יעילה ושוויונית יותר של נטל המס בהתאם לתרומת הנהגים לגודש. תרומת תושבי הפריפריה לגודש פחותה מתרומת תושבי המרכז, והֶרְכֵּב המיסוי הקיים אינו נותן ביטוי הולם לפערים אלו".
  • "מתוך תשעת הכלים והתוכניות שהועלו, שישה כלים אינם מוכנים ליישום".
  • "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד האוצר ומשרד התחבורה בעשור האחרון באשר לבחינת יישום של רוב הצעדים להפחתת השימוש בכלי רכב. בעשור האחרון גדל מאוד הגודש בכבישים, ומצופה שמשרדי האוצר והתחבורה יקדמו תמריצים כלכליים להתמודדות עם גידול זה".

סיכום

  • "הגודש של כלי רכב פרטיים בכבישי ישראל הוא בעיה לאומית המשפיעה על הכלכלה, על החברה ועל חיי האזרחים ביום-יום".
  • "צפיפות תנועת כלי הרכב ומספר כלי הרכב ביחס לק"מ כביש והנסועה הממוצעת שלהם בישראל הן מהגבוהות במדינות ה-OECD. ערכיהם גדלו באופן עקבי זה כ-40 שנה".
  • "בעשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות לעידוד הפחתת השימוש ברכב פרטי באמצעות בחינת תמריצים כלכליים, בעיקר תמריצי מיסוי. גם ועדות וצוותים מקצועיים עסקו רבות בנושא. מדוח ביקורת זה עולה תמונה עגומה של יישום כושל של החלטות הממשלה ושל הצוותים המקצועיים שעסקו בנושא. מתוך תשעה כלים ותוכניות של תמריצים כלכליים שנבחנו בעשור האחרון, שישה כלים אינם מוכנים ליישום, חלקם לא קודמו כלל, וניסוי של תוכנית אחת ("נעים לירוק" לבחינת אגרת גודש) טרם הסתיים וקידומו עוכב על ידי שר התחבורה בניגוד למדיניות הממשלה והחלטותיה".

לדו"ח המלא.

תכנון אסטרטגי? הצחקתם את משרד התחבורה. עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה הציבורית (חלק ג')

לכבוד פסח, חג החירות, נגיש לכם בארבעה חלקים את עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה ציבורית. בכל יום נושא אחר – בתמצות מירבי, באמצעות ציטוטים מדויקים מהדו"ח. הנה חלק השלישי: תכנון וקידום תחבורה ציבורית

| ערכה: דפנה נעמני |

"למערכות התחבורה הציבורית (תח"צ) יש יתרונות כלכליים, חברתיים, סביבתיים ובטיחותיים, לעומת מערכות המתבססות על כלי רכב פרטיים", מבהיר המבקר בדו"ח המיוחד. לדבריו, מכיוון שהתח"צ ממלאת תפקיד מרכזי בפיתוח הכלכלי-חברתי של המשק, "יש צורך בגיבוש תפיסה תכנונית ארוכת טווח בנושא, שתאפשר להגשים באופן הולם את שאיפותיה של המדינה בכל הנוגע להתפתחותה".

המבקר הלין בדוח כי "במשך מרבית שנות קיומה של המדינה התפיסה שלפיה פעלו הגורמים האחראים לתחום התכנון התבססה על שימוש ברכב פרטי כאמצעי תחבורה עיקרי. על כן השקיעה המדינה בעיקר בפיתוח של כבישים מהירים, מחלפים, גשרים, מנהרות וחניונים, שנועדו לשרת בעיקר את בעלי הרכב הפרטי, ולא פיתחה די הצורך את היצע התחבורה הציבורי.. גם אופן תכנונם של רבים מהיישובים ותשתיות התחבורה בהם הותאמו בעיקר לשימוש ברכב פרטי".

לדבריו, "על מנת להביא לייעול מערכת התח"צ, יש לדאוג לשילוב כהלכה של כלל אמצעי התח"צ ולמתן עדיפות לאמצעים אלה על פני כלי הרכב הפרטיים… הרשות הארצית לתחבורה ציבורית שבמשרד התחבורה (להלן – הרשות הארצית) היא הגורם האחראי לתכנון ולניהול של מערכות התח"צ. הרשות החלה לפעול בסוף שנת 2013 על פי החלטות ממשלה משנים 2007 ו-2011".

"במדינות העולם המערבי מרבית הסמכויות הקשורות לניהול התחבורה הציבורית מרוכזות בידי רשויות אזוריות. בישראל ההחלטות בתחומים מסוימים […] מתקבלות בדרג הממשלתי (משרד התחבורה ומשרד האוצר) ללא האצלת סמכויות לגורמים המטרופוליניים והעירוניים. משרדי התחבורה והאוצר הכינו בשנת 2012 תוכנית אסטרטגית לפיתוח התח"צ".

המבקר קבע כי "ריכוז הסמכויות בידי הממשלה בלא יצירת מבנה היררכי הכולל את גופי התכנון והביצוע המטרופוליניים […] פוגע ביכולת לקדם מספר ניכר של פרויקטים בעת ובעונה אחת. נוסף על כך, ריכוז הסמכויות האמור גורם להטלת עומס לא סביר ומביא למעורבות מיותרת של המדינה […] כמו כן, בהיעדר היררכיה והאצלת סמכויות לגופים מטרופוליניים, מתגלעים לא פעם חילוקי דעות בין הממשלה לבין השלטון המקומי, שגורמים לעיתים קרובות לעיכובים בקידום פרויקטים חשובים".

בדו"ח מיוחד, מצביע המבקר על שורה של מחדלים משמעותיים בתחום. בואו נצלול לעיקרי ממצאיו:

(1) בעיות בהקמת הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומעמדה
  • "בשנת 1996 פרסמה ועדה לבחינה ולגיבוש של המלצות בעניין פתיחת ענף התחבורה הציבורית לתחרות את המלצותיה, ובין היתר המליצה להקים רשות ארצית לתחבורה ציבורית אשר תרכז את הטיפול בענף ותהיה אחראית לרמת השירות והתכנון שלו, וכן להקים רשויות מרחביות אשר יהיו אחראיות להפעלת התחבורה הציבורית בתחומן. הממשלה אימצה את המלצות הוועדה כבר בשנת 1997".
  • "לצורך קידום הנושא הקים משרד התחבורה ועדת היגוי מקצועית שכללה נציגים ממת"ח (משרד התחבורה והבטיחות בדרכים – ד"נ), ממשרד האוצר, ממשרד המשפטים ומנש"ם (נציבות שירות המדינה – ד"נ). הוועדה עמדה בין היתר על היתרונות הרבים הגלומים במבנה חדש שבו תתקיים הפרדה בין הדרג המיניסטריאלי האחראי לקבלת החלטות אסטרטגיות לבין הגוף המקצועי אשר יהיה הממונה על היישום".
  • "ועדת ההיגוי המליצה כי הרשות הארצית תהיה גוף מאסדר שיהיה חלק מהממשלה ותוקם כיחידת סמך במשרד התחבורה, בין היתר כדי להגביר את עצמאותה".
  • "בספטמבר 2012 פנה מנכ"ל משרד התחבורה דאז מר עוזי יצחקי לנציב שירות המדינה דאז עו"ד משה דיין (להלן – הנציב דאז) בבקשה להקנות לרשות מעמד של יחידת סמך".
  • "באפריל 2016 פנה מנהל הרשות הארצית דאז לנציב דאז וציין כי מהניסיון שנצבר בתהליך הקמת הרשות, שנמשך יותר משנתיים, מתן מעמד של יחידת סמך הוא הכרחי ביותר לתפקוד יעיל ויסודי של הרשות".
  • "באפריל 2017 כתב מנהל הרשות הארצית דאז עוד מכתב לנציב דאז וציין כי בישיבה שהתקיימה חודש לאחר שליחת המכתב הקודם הודיעה לו מנהלת אגף בנש"ם (נציבות שירות המדינה) כי הנציב אישר את הנושא, וכי יישלח לו מסמך מסכם".
  • "לא נמצא כי משרד התחבורה ביצע עבודת מטה שבה נבחנו השיקולים לאי-הגדרת הרשות יחידת סמך. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם ולמשרד התחבורה על שלא פעלו ליישום החלטת הממשלה לתת לרשות הארצית מעמד של יחידת סמך".

(2) המבנה הארגוני של הרשות הארצית לתחבורה
  • "לאחר אישור המתווה האסטרטגי החל משרד התחבורה לגבש את המבנה הארגוני הרצוי של הרשות הארצית".
  • "הביקורת העלתה כי הרשות הארצית לא איישה את כל המשרות שנקבעו בתקן כדי למלא את תפקידיה, ובפועל גם פחת מספר המשרות בתקן במידה ניכרת בעקבות קיצוצים ותוכניות עידוד פרישה שבוצעו מאז הוקמה הרשות. במועד סיום הביקורת היה מספר המשרות בתקן 92, לעומת מספרן המתוכנן – 126".
  • "הפער המהותי בין התקן המתוכנן לתקן בפועל גורם לעומסים רבים בתהליכי העבודה וקבלת ההחלטות של הרשות הארצית, ועקב כך הרשות אינה מטפלת בחלק מהנושאים שבאחריותה".
  • "המבנה הארגוני שתוכנן לרשות הארצית בעת הקמתה מבהיר את הרציונל שבהקמתה, את תפקידיה ואת המעמד העצמאי שהיה מיועד לה. מהשוואת מבנה זה למצב בפועל אפשר לעמוד על הפערים האלה:
    • "על פי התכנון, ברשות הארצית היו אמורים להיות מועסקים יועצים משפטיים וחשב עצמאי. איוש תפקידים אלה נדרש כדי להעניק לרשות מעמד עצמאי בניהול פעילותה והוצאותיה. בפועל הרשות הארצית ממשיכה לקבל שירותים אלה ממטה משרד התחבורה".
    • "תקן המשרות של אגף פיקוח, בקרה ורמת שירות ברשות כולל מספר מצומצם של משרות חוקרים ופקחים. עקב כך נוצרת תלות מוגברת של הרשות הארצית בגופים חיצוניים ונפגעת אפקטיביות הבקרה".
    • "אף שאחד התפקידים שיועדו לרשות הארצית היה קידום הקמת תשתיות תומכות לתחבורה הציבורית וקידום ופיתוח של מערכות הסעת המונים, הנהלת משרד התחבורה החליטה להשאיר תפקיד זה באחריות מינהל התשתיות במשרד ולא להעבירו לרשות הארצית".

  • "מאז הוקמה הצליחה הרשות הארצית לקדם פעולות שונות ולהשיג חלק ממטרותיה, ובכלל זה האצת הליך הפרטת הקווים; קידום רפורמת תעריפים כלל-ארצית ועוד […] עם זאת, במועד סיום הביקורת טרם הסתיימו תהליכים שונים שהיו אמורים להתבצע עם הקמת הרשות, ושתוכננו להסתיים עד סוף שנת 2016".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי נוצר פער של ממש בין המבנה המתוכנן של הרשות הארצית בשלב הקמתה – שתאם את תפקידיה על פי החלטת הממשלה – לבין המבנה הנוכחי שלה".
  • "זאת ועוד, במצב הנוכחי של הרשות הארצית, שבו לא מוקנות לה סמכויות בתחום התשתיות, התכנון והתקציבים, היא לא תוכל לבצע אסדרה מלאה בעניינן של הרשויות המטרופוליניות שהקמתן מתוכננת".

(3) אי הקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות
  • "אחד הקשיים ביישום פרויקטים מרחביים בתחום התח"צ הוא הקושי בתיאום בין הרשויות במטרופולין ובקיום שיתוף פעולה ביניהן […] נוסף על כך, על מנת לספק שירותי תחבורה ציבורית טובים ויעילים יש צורך להתאים את השירות לצרכים ולמאפיינים המקומיים בכל יישוב ובכל שכונה".
  • "כבר בשנת 1996 המליצה ועדה לבחינה ולגיבוש של המלצות בעניין פתיחת ענף התח"צ לתחרות להקים לצד הרשות הארצית רשויות מטרופוליניות אשר יהיו אחראיות להפעלת התח"צ בתחום שיפוטן, זאת בין היתר לצורך פתרון בעיות תכנון, תיאום וביצוע הנוגעות לשירותי תח"צ במטרופולינים".
  • "בדוח משנת 2016 העיר משרד מבקר המדינה כי לנוכח ההמלצות החוזרות ונשנות עוד משנת 1996 להקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות, על הגורמים המטפלים בנושא למצוא דרכים להסרת החסמים המונעים את הקמתן של רשויות כאלה, ובכלל זה הסדרת חלוקת התפקידים, הסמכויות ותחומי האחריות של הרשויות המקומיות השונות לצורך שיפור שירותי התח"צ בתחום שיפוטן".
  • "למרות ההכרה בצורך להקים רשויות תחבורה מטרופוליניות, ולמרות שמבקר המדינה העיר על כך בעבר, הניסיונות החוזרים ונשנים לפעול להקמתן ולעיגונן בחקיקה לא צלחו".

(4) האגף לתכנון תחבורתי
  • "האגף לתכנון תחבורתי שבמשרד התחבורה עוסק בתכנון ארוך הטווח של כלל תשתיות התחבורה היבשתית […] עד שנת 2016 היה האגף כפוף מבחינת המבנה הארגוני לרשות הארצית. בשנה זו הוכפף האגף למינהל התשתיות […] להלן פירוט הליקויים שנמצאו בתפקוד האגף:
    • "הפריסה של שימושי הקרקע משפיעה על רמת השירות של מערכות התחבורה הציבורית. ביישובים רבים תשתיות לא מותאמות יוצרות חסמים אשר מונעים מתן שירות יעיל של תח"צ". בביקורת נמצא כי התיאום בין אגף תכנון תחבורתי לבין הרשות הארצית לוקה בחסר […] היעדר תיאום בין שתי היחידות עלול לגרום לכך שההחלטות שיתקבלו במוסדות התכנון לא יהיו מיטביות בהיבט התחבורתי ולא יאפשרו למלא את צורכי התפעול של התח"צ".
    • "כבר בשנת 2014 נכתב בסיכום תוכנית העבודה של יחידות משרד התחבורה לשנת 2013 לגבי האגף לתכנון תחבורתי כי "האגף פועל בצוות מצומצם מראש […] המשרד פועל לגייס מהנדסים נוספים שייקחו חלק בנטל הכבד היושב על האגף". באותה תוכנית גם צוין כי יש לחזק את מעמד משרד התחבורה במוסדות התכנון".
    • "במועד סיום הביקורת עדיין לא פנה משרד התחבורה לנש"ם לצורך הגדלת תקני כוח האדם באגף לתכנון תחבורתי, וממילא לא הגיש את המסמך המבוקש לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת".
    • "משנת 2014 מציין האגף לתכנון תחבורתי את הנזקים הנגרמים מהמחסור בכוח אדם מקצועי באגף – שהעיקרי שבהם הוא הפגיעה בייצוג משרד התחבורה במוסדות התכנון הסטטוטוריים – ועומד על הצורך להגדיל את מצבת העובדים שלו".

(5) הנחיות משרד התחבורה בנושאי תכנון תחבורה ציבורית
  • "במשך שנים רבות לא עסקו הנחיות משרד התחבורה בנושאים מהותיים רבים החיוניים לשיפור שירותי התח"צ והשימוש בה […] למשל, בחלק מהתוכניות לא הוכן כלל נספח תחבורה. בחלק מנספחי התחבורה שהוכנו לא הושם דגש מספיק על תח"צ, לא הוקצו שטחים לבניית מתקני תח"צ והתשתיות תוכננו באופן שלא איפשר מתן העדפה לאוטובוסים על פני כלי רכב פרטיים. כל אלה מעידים על כך שבמשך שנים רבות לא פעל מת"ח די הצורך להשיג את היעדים שהצהיר עליהם בנוגע להעלאת רמת השירות של התח"צ ולקידום השימוש בה".
  • "במקרים רבים נעשה ניסיון לתת מענה לצרכים הנוגעים להפעלת התח"צ רק בדיעבד, לאחר שהתוכניות כבר יושמו בשטח. ואולם המענה לא היה מיטבי והיה כרוך בפגיעה בשירות וביעילות של מערכת התחבורה".
  • "בחינה של המדריך להכנת בה"ת (בדיקות השלכות תחבורתיות) העלתה כי הוא אינו עוסק בתחבורה הציבורית בהרחבה ובאופן המקיף את מכלול ההיבטים הרלוונטיים".
  • "המדריך להכנת בה"ת שם את הדגש בעיקר על בדיקות המיועדות למתן שירות לכלי רכב פרטיים (כגון בדיקת נפח התנועה הנוכחי ותחזית של כמות כלי הרכב הפרטיים בעתיד), ועוסק בנושא התח"צ באופן כללי ובלי לפרט בעניין בדיקות הנוגעות לשימוש בתח"צ".
  • "משרד מבקר המדינה בדק 8 מסמכי בה"ת שהוכנו בשנים האחרונות ומצא כי בחלק מהם העיסוק בנושא התחבורה הציבורית אינו מעמיק, והם אינם מפרטים בנוגע לשירות הנוכחי והעתידי הניתן באמצעות אוטובוסים".

(6) תוכניות מתאר ארציות בנושאי תחבורה
  • "חוק התכנון והבנייה קובע מדרג של מוסדות תכנון שבהם מתקבלות החלטות בנושא התכנון והבנייה: בראש המדרג – המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן גם – המועצה הארצית), מתחתיה שש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה ומתחתיהן 126 ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה".
  • "תמ"א 42 – תוכנית מתאר ארצית משולבת לתשתיות תחבורה יבשתית […] אמורה להציג את התפיסה התכנונית המעודכנת של מוסדות המדינה, ובהם משרד התחבורה, בכל הנוגע לתשתיות התחבורה לסוגיהן. היא אמורה לשמש […] מסמך מדיניות המנחה את התכנון על כל רמותיו (המקומי, המחוזי והארצי), באופן שיתקיים שילוב מרבי בין הפיתוח הכולל ושימושי הקרקע לבין הפיתוח התחבורתי".
  • "במועד סיום הביקורת, כעשור לאחר שהוחל בהכנתה של תמ"א 42 ויותר משש שנים לאחר המועד שנקבע לסיומה בהחלטת הממשלה, עדיין לא הסתיימה הכנתה של התוכנית והיא לא הובאה לאישור המועצה הארצית והממשלה".

(7) ייצוג משרד התחבורה במוסדות התכנון
  • "במועד סיום הביקורת היו באגף תכנון תחבורתי ארבעה עובדים שתפקידם העיקרי הוא לייצג את שר התחבורה במוסדות התכנון השונים, ושישה עובדים אחרים המייצגים מדי פעם בפעם את השר במוסדות התכנון, אולם זה אינו תפקידם העיקרי והם ממלאים אותו נוסף על שאר תפקידיהם. היועצים המועסקים באמצעות מת"ל מסייעים בין היתר לאגף תכנון תחבורתי".

(8) משרד התחבורה לא מעורב מספיק בדיוני התכנון
  • "על פי חוק התכנון והבנייה, המועצה הארצית והוועדות המחוזיות רשאיות למנות להן יועצים מקצועיים".
  • "מסמך הבה"ת (בדיקות השלכה תחבורתיות) מוגש למליאת הוותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור) לפני מועד הדיון בהפקדה. בשלב זה אם יש למת"ח (משרד התחבורה) הערות מהותיות על המסמך ועל הנחות היסוד שבו, עלול להיות מאוחר מכדי לתקנו. בפועל, בלא מעט תוכניות נציגי מת"ח מעירים שהתחום שנבדק לפי מסמך הבה"ת מצומצם מדי, ויש צורך בבדיקה נרחבת יותר של ההשפעות התחבורתיות של התוכניות. הערת לשכת התכנון מחוז תל אביב במכתבה ממחישה את הבעייתיות הגלומה בכך שמת"ח אינו מעורב בהחלטה לגבי הכנת מסמך הבה"ת, קביעת הנחות היסוד שלו ותכולתו, ואינו יכול להבטיח כי הבדיקה תעלה בקנה אחד עם מדיניותו".

(9) ייצוג משרד התחבורה בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה
  • "נמצא כי נציגי מת"ח אינם משתתפים בחלק מהדיונים שמקיימות הוועדות המחוזיות. לטענת מת"ח, הדבר נובע ממצוקת כוח האדם באגף לתכנון תחבורתי".
  • "תפקיד הממונה הסטטוטורי באגף האחראי למחוזות ירושלים והדרום אינו מאויש, וכך גם תפקיד מהנדס המחוז. בהיעדר עובדים קבועים המאיישים תפקידים אלה, מייצגים את מת"ח בדיונים בוועדות המחוזיות הללו המפקח על התעבורה במחוזות וכן עובדים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שאת התפקידים האמורים ימלאו עובדים שזהו עיסוקם העיקרי, כדי שיוכלו להכיר לעומק הן את התוכניות שמקדמים מוסדות התכנון".

(10) ייצוג משרד התחבורה בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה
  • "על פי חוק התכנון והבנייה, נציג מת"ח חבר בכל אחד ממוסדות התכנון הארציים ובכל אחת מהוועדות המחוזיות".
  • "כאמור, באגף לתכנון תחבורתי יש ארבעה עובדים בלבד שתפקידם העיקרי הוא לייצג את משרד התחבורה במוסדות התכנון השונים; שישה עובדים אחרים באגף מייצגים את המשרד במוסדות התכנון נוסף על תפקידיהם האחרים. במצב זה האגף אינו שולח נציגים מטעמו להשתתף בדיונים של הוועדות המקומיות כנציגים בעלי דעה מייעצת, ובכך מוותר על האפשרות להעיר את הערותיו על התוכניות ולוודא שהן יעלו בקנה אחד עם מדיניותו, ובפרט שתכנון התשתיות יותאם למתן שירותי תח"צ".

(11) היעדר סנכרון בין יישום תוכניות בנייה לבין יישום פרויקטים תחבורתיים
  • "בהקמת יישובים חדשים והרחבתם של יישובים קיימים חשוב לדאוג לכך שבעת האכלוס תשתיות התחבורה, ובפרט התשתיות הנדרשות להפעלת מערכות תח"צ, יהיו מוכנות וזמינות לשימוש. יש לתאם בין הזמנים שבהם מיושמות תוכניות העבודה של משרד התחבורה לבין הזמנים שבהם מיושמות תוכניות הבנייה, כדי שהתשתיות הללו אכן יוקמו במקביל להקמת היישובים והשכונות".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון על כלל המוסדות הכפופים לו וכן למשרד התחבורה ולמשרד השיכון כי כבר בשלבים המוקדמים של הכנת תוכניות הבנייה יש לתכנן כיצד לספק את הצרכים התחבורתיים ולדאוג לקדם את הקמת תשתיות התחבורה בד בבד עם קידום מיזמי הבנייה. תכנון מוקדם המתואם עם משרד התחבורה וביצוע מתוזמן על ידי כלל הגורמים המקדמים את הפרויקטים נדרשים על מנת לאפשר איכות חיים טובה לתושבים ועל מנת למנוע מצבים שבהם מוקמים יישובים שהתכנון שלהם אינו מותאם לצרכים התחבורתיים הנוכחיים והעתידיים".

סיכום

  • "לתכנון של תשתיות יש השפעה מכרעת על היכולת לספק רמת שירות טובה של תח"צ ועל השימוש בפועל בשירותי התח"צ, ועל כן התאמה של התכנון הפיזי של היישובים לצורכי התחבורה הציבורית הכרחית לשיפור שירותי התח"צ. חשוב שכבר בשלבי התכנון הראשוניים במוסדות התכנון יינתן לשיקולים הנוגעים לתחבורה הציבורית משקל ראוי, ויוכן מצע תכנוני המאפשר לספק ביעילות שירותי תח"צ ולעודד את השימוש בה".
  • "לאורך שנים רבות התכנון בישראל מתבצע תוך התחשבות מועטה בנושא התחבורה הציבורית. אף שמשרד התחבורה מצהיר זה שנים כי קידום התח"צ הוא היעד המרכזי שלו, הוא לא פעל די הצורך כדי שצורכי התכנון התחבורתי יקבלו משקל ראוי בעת הכנת תוכניות בנייה ובעת אישורן במוסדות התכנון, ובפועל אינו משמש גורם שמוביל את הפעולות להתאמת התשתיות הפיזיות לצורך קידום התח"צ".

  • "במשך השנים יש ייצוג חסר של משרד התחבורה במוסדות התכנון […] נציגי מת"ח אף אינם שותפים בתהליכים הראשוניים של אישור תוכניות הבנייה בחלק ממוסדות התכנון, ועל כן יכולת ההשפעה שלהם על התוכניות קטנה, ולעיתים עמדתם מקבלת משקל נמוך בתהליך התכנון; מעמדה של הרשות הארצית כיחידת סמך לא הוסדרה, ולא הוקמו רשויות תחבורה מטרופוליניות, למרות החלטות ממשלה שהתקבלו בעניין".
  • "משרד התחבורה אמון על מתן שירותי התחבורה בכלל והתח"צ בפרט, ועל כן הוא צריך להיות שותף פעיל בתהליכי התכנון הסטטוטורי על כל רבדיו. כדי להביא לשיפור של ממש בשירותי התחבורה הציבורית ולהגדיל באופן ניכר את השימוש בה, הכרחי שמשרד התחבורה וגורמי התכנון השונים יגבירו את התיאום בין התכנון הפיזי לבין תכנון התחבורה וייתנו משקל ראוי לצורכי התחבורה הציבורית".

לדו"ח המלא.

11 כשלים במערך האוטובוסים: עיקרי דו"ח מבקר המדינה בנושא התחבורה הציבורית (חלק ב')

לכבוד פסח, חג החירות, נגיש לכם בארבעה חלקים את עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה ציבורית. בכל יום נושא אחר – בתמצות מירבי, באמצעות ציטוטים מדויקים מהדו"ח. הנה החלק השני: קידום שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים

| ערכה: דפנה נעמני |

האוטובוסים הם אמצעי התחבורה הציבורית המרכזי במדינת ישראל והם מהווים את עמוד התווך בתחום הסעת המונים. על פי נתוני משרד התחבורה, בשנה ממוצעת כ-13,000 נהגים המועסקים על ידי המפעילים השונים מבצעים כ-650 מיליון נסיעות נוסעים באמצעות כ-9,500 אוטובוסים הפועלים בענף. לדברי המבקר, "הממשלה משקיעה סכומים ניכרים בפיתוחה ובקידומה של התחבורה הציבורית. בשנת 2016 הסתכמו ביצועי התקציב של הממשלה בסובסידיה להפעלת תחבורה הציבורית באוטובוסים בכ-4 מיליארד שקל".

בדו"ח מיוחד, מצביע המבקר על שורה של מחדלים משמעותיים בתחום. בואו נצלול לעיקרי ממצאיו:

תוצאת תמונה עבור ‪CROWDED BUS‬‏

(1) הנוסעים מתלוננים על תדירות נמוכה של אוטובוסים
  • הערת פתיחה: חלק מן הממצאים בפרק מבוססים על הליך שיתוף-ציבור שנערך במשרד המבקר. התוצאות מציגות תמונת מצב שמאפיינת את המשיבים לשאלון, ומלמדת אך ורק על החוויה שלהם ביחס לשימוש או אי השימוש בתחבורה הציבורית בישראל כיום.
  • "…עולה כי מרבית הנוסעים באוטובוסים אינם מרוצים מתדירות הקווים. כמו כן, על פי תוצאות השאלות, תדירות הקווים הוא הכשל המשמעותי ביותר בשירותים שהמשיבים מקבלים בנסיעתם באוטובוסים: 62% מכלל המשיבים הנוסעים באוטובוס שבעי רצון ברמה נמוכה מנושא זה. חשוב לזכור כי תדירות הקווים משפיעה הן על חוויית הנסיעה והן על משכה, וככל הנראה, מכאן מרכזיותה".
  • להלן דוגמאות מתשובות נוסעים בשאלון: "הייתי מוסיפה קווי אוטובוס בשעות העומס. עדיין כל בוקר בין השעות 07:00-08:30, קו 1 של דן מפוצץ בתל אביב ואין מקום אפילו לעלות אליו ובטח שלא לנשום אם כבר 'התמזל מזלך' להצליח לעלות עליו, וכנ"ל גם לגבי דומיו ובדיוק אותו הדבר לגבי קווים שיוצאים מרמת גן אל תל אביב".

(2) מחסור במקומות ישיבה באוטובוסים

"… עולה כי יותר ממחצית הנוסעים מתחת לגיל 45 אינם מרוצים ממספר המקומות הפנויים באוטובוסים. מידת שביעות הרצון עולה עם העלייה בגיל המשיבים… 69% מקרב הנוסעים באוטובוס ציינו כי הצפיפות משפיעה לעיתים קרובות או תמיד על בחירתם באם לנסוע באוטובוס או להימנע מכך".

(3) המכרזים לבחירת מפעילי קווי האוטובוס ומעקב אחר ביצועם
  • "עד תחילת שנת 2001 שלטו ב-95% מענף התחבורה הציבורית באוטובוסים במדינה שני הקואופרטיבים הגדולים אגד ודן. בינואר 1997 התקבלה החלטת ממשלה 1301 לפתוח את ענף התחבורה הציבורית לתחרות […] כחלק מהתוכנית לפתיחת הענף לתחרות פרסם המשרד מכרזים פומביים להפעלת קבוצות של קווי תחבורה ציבורית (להלן – אשכולות)".
  • "על פי נתוני משרד התחבורה, ההישגים העיקריים של הרפורמה הם כניסתם של מפעילי אוטובוסים חדשים, ירידה בעלות שעת הפעלה של אוטובוס, ירידה בתעריפי הנסיעה לנוסע (בין 20% עד 50%), הרחבת השירות לאזורים שלא סופק בהם שירות בעבר, הטמעת טכנולוגיות מתקדמות ועוד".

אמות מידה במכרזים לבחירת מפעיל תח"צ

  • "משרד מבקר המדינה בדק חמישה מכרזים […] עולה כי המרכיב המשמעותי ביותר לבחירת ההצעה הזוכה במכרז הוא ההצעה הכספית של המציעים. ההצעה הכספית מבטאת את גובה הסובסידיה שהמציעים רוצים לקבל ממשרד התחבורה או את גובה התמלוגים שהם מוכנים לשלם למשרד; ככל שההצעה "זולה" יותר למדינה, כך סיכוייו של המציע לזכות במכרז גבוהים יותר".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר כי הרכב משקל זה עלול לאפשר להצעות של מפעילים שסיפקו שירותים ברמת שירות נמוכה בעבר, אם ההצעות זולות מספיק, לזכות בהליך המכרז. זאת ועוד, במהלך תקופת ההפעלה, הצעה זולה עלולה להגביר את הסיכונים של המפעילים ולפגוע ברווחיותם, וכתוצאה לכך להביא לפגיעה ברמת השירות לנוסע".

שיטת התשלום למפעילים

  • "מנתונים שהעביר משרד התחבורה מתברר כי בשעות השיא, במשך כל שעות היום, אין במרבית האשכולות אפשרות לספק את הביקושים; לעומת זאת, ביתר שעות היום מתבצעות בקווי שירות רבים נסיעות רבות עם מספר מועט של נוסעים. במקרים אלה, המפעיל מקבל תמורה דומה מאוד לתמורה שקיבל בהפעלת אותו שירות בשעות העומס, והוא אדיש ביחס לביצוע שינויים תפעוליים שישפרו את היקף הכנסותיו, אף שעשויים לשפר את השירות לנוסע. זאת ועוד, שיטת תשלום זו אינה מתמרצת את המפעילים ואת הנהגים לפעול להרבות את מספר הנוסעים ואף עלולה לגרום להם להחליט לא לעצור בתחנות ולהעלות נוסעים אם יש להם סיבה שמצדיקה מבחינתם פעולה זו (למשל, עמידה בלו"ז שנקבע או רצון לסיים את יום העבודה). יצוין כי במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות על אי-עצירת אוטובוסים בתחנות".

(4) חברות האוטובוסים אינן עומדות בהסכמים עם משרד התחבורה

"משרד התחבורה העביר למשרד מבקר המדינה נתונים על אי-ביצוע נסיעות של 24 אשכולות במהלך כל חודשי שנת 2017… עיבוד הנתונים העלה את הליקויים הבאים:

  • שיעור אי-ביצוע נסיעות ב-24 האשכולות שנבדקו מסתכם בכ-2.4%.
  • מתוך 288 תצפיות חודשיות (12 חודשים ל-24 אשכולות) נמצא כי ב-111 תצפיות אי-ביצוע נסיעות היה מעל 2.5% (כ-38.5% מהתצפיות).
  • בחלק מהחודשים הייתה חריגה קיצונית כך ששיעורי אי-הביצוע עלו על 10%. החריגה הקיצונית ביותר הייתה 72.4%.
  • בחודשי הקיץ ובחודשי החגים יש עלייה ניכרת בכמות האשכולות החורגים: לדוגמה, באפריל, באוגוסט ובספטמבר נמצאו חריגות ב-13 אשכולות; באוקטובר 12 חריגות; וביולי 8 חריגות.
  • 18 אשכולות נמצאו חריגות בחודשיים רצופים, דבר המקנה למשרד התחבורה עילה לביטול ההסכם".

"משרד מבקר המדינה מעיר כי המודל הקיים – שבו אין תחרות בין מפעילים, ומרבית התשלום נקבע לפי ק"מ נסועה ללא קשר לאיכות השירות – מחייב את משרד התחבורה לאכוף את מדדי השירות כפי שמופיעים בהסכמים ולנקוט סנקציות כלפי מפעילים שאינם עומדים בהן".

"מודל התחרות הקיים בענף הוא מודל של 'תחרות על השוק' (באמצעות הליך מכרז לבחירת מפעיל לאשכול), ולא 'תחרות בתוך השוק' (באמצעות מפעילים מתחרים באותו אשכול). היעדר תמריצים מספיקים למפעילים וכשלים שונים במערך הפיקוח והבקרה שמבצע משרד התחבורה על פעילותם פוגעים ביסודות המודל הקיים ואינם מבטיחים שהמפעילים יספקו שירותים על פי הנקבע ברישיונות".

(5) יש דוחות, אין פיקוח: משרד התחבורה לא טורח לפקח על חברות האוטובוסים
  • "כאמור, מודל התחרות הקיים מחייב הפעלת מנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים, הדוקים ובעלי הרתעה כדי להבטיח תפקוד תקין של המפעילים באספקת שירותי התח"צ לכלל הנוסעים […] לצורך ביצוע הבקרות התקשר משרד התחבורה עם שתי חברות בקרה".
  • "חברות הבקרה מפיקות דוחות בקרה חצי שנתיים, הן ברמה הארצית והן ברמת כל אחד מהמפעילים והאשכולות. דוחות הבקרה מכילים מידע רב, הכולל בין היתר: בקרות בתחנות מוצא, במסלול הנסיעה, בקרת תשתית ומדדי חריגה".
  • "הביקורת העלתה כי למרות שישנם דוחות הכוללים נתונים רבים אנשי המקצוע במשרד התחבורה אינם מנתחים את תוצאות הדוחות והממצאים העולים מהם. כמו כן, אין מתקיימים עם המפעילים השונים דיונים שוטפים או תהליכים קבועים ותדירים של הפקת לקחים, כדי לשפר ולייעל את השירות בהתאם לממצאים שהועלו בדוחות חברת הבקרה, וכדי לפתור בעיות שהעלו המפעילים בעקבות העבודה בשטח".

מערכת כל נתון במשרד התחבורה

  • "מ-2015 ואילך משתמש משרד התחבורה במערכת ממוחשבת אשר מספקת את כל המידע הקיים על ביצוע הנסיעות בפועל של המפעילים השונים […] הביקורת העלתה כי משרד התחבורה אינו עושה שימוש במערכת 'כל נתון' לצורך בקרות שונות על תפקוד המפעילים, אלא רק בבדיקות חברות הבקרה, שכאמור הן בדיקות מדגמיות".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר כי היקף הפיקוח של המשרד אינו נותן תמונת מצב שלמה למקבלי ההחלטות על פעילות המפעילים, מאפשר חריגות רבות מתנאי הרישיון, וממילא אינו מאפשר התדיינות אפקטיבית מול המפעיל כדי לשפר את רמת השירות".

(6) אמינות החברות המפקחות מטעם משרד התחבורה
  • "בהסכמי המדינה עם חברות הבקרה נקבע כי הממשלה תהא רשאית להפסיק את ההתקשרות, בין היתר, אם העבודה כולה או חלקה לא תתבצע לשביעות רצונה המלאה".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף פיקוח ובקרה כי היה עליו לדרוש פתרונות לכלל הליקויים שעלו מול חברות הבקרה, ולא להסתפק בפתרונות חלקיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי לנוכח הליקויים שהועלו בעבודת חברות הבקרה והעלות הכרוכה בהעסקתן, ולנוכח המידע שהמשרד יכול להפיק באמצעים טכנולוגיים, עליו לשקול את תכולת עבודתן של חברות הבקרה ואת כדאיות העסקתן במתכונת הקיימת ובהתאם לנסיבות החדשות שנוצרו".

(7) חסמים המונעים את שיפור השירות באוטובוסים

חסמי פיתוח הנובעים מבעיות תשתית

  • "בהתאם לנתונים שנאספו במרכז המחקר והמידע של הכנסת, כבר בינואר 2016 היה מחסור של כ-1,200 מקומות חניה לאוטובוסים – זה היה הפער בין הביקוש לבין קיבולת החניונים באותה תקופה. בהתאם לאותם נתונים ולפי קצב הגידול הצפוי של ציי האוטובוסים, המחסור כיום עומד על כ-2,700 מקומות חניה".
  • "במהלך 2017 מיפה משרד התחבורה את כלל מתקני התשתית הקיימים והעריך את הפער בין הנדרש לקיים. במסגרת מיפוי זה אותרו ברחבי הארץ כ-60 תחנות קצה שאין בהן מתקני נוחות לנהגים (חדרי מנוחה, חדרי אוכל, שירותים וכו'), ונקבע כי החסם העיקרי הוא חוסר שיתוף פעולה מצד הרשויות המקומיות…בפברואר 2017 פנתה מנהלת תחום יישום ומתקני תשתית תח"צ שבמשרד למפעילים השונים בנוגע לחסמי תשתית לתוספות שירות".
  • "על פי תשובותיהם של שישה מפעילי תחבורה ציבורית לפנייה הנ"ל, במרבית הפרמטרים קיים חוסר חמור בתשתיות תחבורה: חסרים 46 תחנות מוצא ורציפי נוסעים, 67 חניות תפעוליות, 75 חניות לילה, 63 תחנות תדלוק, 47 שירותים לנהגים ו-57 חדרי מנוחה לנהגים. יש להדגיש כי נתונים אלה מתייחסים רק ל-6 מפעילים מתוך 16 מפעילים המקיימים את הפעילות המלאה באשכולות השונים".
  • "הביקורת העלתה כי למרות המחסור הידוע כבר שנים בתשתיות התומכות בתחבורה ציבורית, עד למועד סיום הביקורת, מרץ 2018, לא ניתן פתרון הולם לרוב החסמים".

(8) מחסור בנהגים
  • "נהגים מקצועיים הם מן המרכיבים החשובים בתפעול תחבורה ציבורית טובה, בטוחה ואמינה… כבר בספטמבר 2014 הוציאה הרשות הארצית נייר עמדה בנושא מעמד הנהג בתחבורה הציבורית. במסמך זה נאמר כי המחסור בנהגים מורגש בכל הארץ, אולם הוא מורגש יותר באזור המרכז והשפלה. בתגובה למחסור זה, מפעילי התחבורה הציבורית מעסיקים באזור המרכז נהגים מאזור הצפון והדרום, דבר הכרוך בעלויות נוספות של הסעה ושעות עבודה מרובות של אותם נהגים, בעיקר משום שזמן נסיעתם לעבודה ארוך יחסית".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

  • "תקנה 168 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961, קובעת כי נהג אוטובוס לא יתחיל את יום עבודתו אלא לאחר מנוחה שמחוץ לעבודה במשך 7 שעות מנוחה רצופות. נהיגה במהלך יממה (24 שעות) תימשך לכל היותר 12 שעות, ולא יותר מ- 68 שעות בכל תקופה של 7 ימים".
  • "המחסור בנהגים והצורך לספק את השירות על פי הנקבע ברישיונות הקווים מקשה על המפעילים לספק שירות בהתאם לתקנות התעבורה […] משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-יכולתם של מפעילים רבים להפעיל את קווי הרישיונות בהתאם לתקנה זו עלולה לפגוע בבטיחות הנסיעה וברמת הנהיגה של הנהגים בקווי השירות השונים".

(9) תנאי העבודה של נהגי התחבורה הציבורית
  • "שכר הנהגים בארץ נמוך ביחס לשכר המקובל בערים במדינות ה- OECD המוצגות בהשוואה. עם זאת, שכרו הממוצע של נהג אוטובוס ביחס לשכר הממוצע במדינה הוא גבוה בישראל לעומת רוב המדינות המוצגות בהשוואה".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

  • "למרות זאת, על פי הנתונים שאסף פורום חברות התחבורה הציבורית, כ-40% מהנהגים החדשים עוזבים את מקום עבודתם במהלך שנת עבודתם הראשונה. פרישה זו נובעת מסיבות שונות: (1) תדמית נמוכה של המקצוע;  (2) התרבות המשימות המוטלות על הנהגים (למשל, הפעלת מערכות טכנולוגיות, אחריות לביטחון הנוסעים באוטובוס, אחריות למניעת הטרדות מיניות ועוד);  (3) הגדרה ותכנון של קווי השירות ללא התחשבות בעבודת הנהגים (למשל, קווים חד-כיווניים, שעות פעילות המוגבלות לשעות השיא בלבד); (4) היעדר אופק קידום מקצועי וכלכלי (שכר הנהגים אינו כולל מרכיבי ותק); (5) מחסור בתשתיות בסיסיות בחניונים (למשל חדרי מנוחה ושירותים);  (6) לחצים ומתחים רבים במהלך הנהיגה, בעיקר בשעות העומס; (7) חשיפה לאלימות מילולית ופיזית".

(10) רמת שיחוד לא אחידה ברמה הארצית
  • "שירותי התחבורה הציבורית הם צורך בסיסי ונדרש לרוב שכבות האוכלוסייה – על אחת כמה וכמה ביישובים קטנים ומרוחקים".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי בהתאם למדיניות המשרד ולצורך קיום שירות אחיד ויעיל לכל חלקי הארץ ובייחוד לאזורים מרוחקים, יש לשפר באופן מהותי את שירותי התחבורה ליישובים שאינם מקבלים כל שירות וליישובים המקבלים שירות חלקי. המלצה זו מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה שהאוכלוסיות המתגוררות ביישובים פריפריאליים חייבות לקבל שירותי תחבורה איכותיים כדי להגיע למרכזי המטרופולינים, בין היתר לצורך תעסוקה וקבלת שירותים חיוניים".

(11) עידוד השימוש בתחבורה ציבורית

"בהגדרת התפקיד של אגף תחבורה ציבורית במשרד התחבורה נקבע כי היעד המרכזי של האגף הוא עידוד השימוש בתחבורה הציבורית". "בהתאם לנתוני ה-OECD רמת הצפיפות בכבישי ישראל היא הגבוהה ביותר בקרב מדינות ה-OECD".

"הביקורת העלתה כי תוכנית ייעודית בנושא מתן תמריצים לעידוד השימוש בתח"צ במקומות עבודה לא הוכנה, וממילא לא נעשה שימוש בתקציב שיועד לתוכנית זו".

סיכום

  • "שירותי תחבורה ציבורית באמצעות אוטובוסים הם שירותים בסיסיים וחשובים ביותר לכלל תושבי המדינה לקיום תקין ולתפעולם השוטף של המשק והחברה".
  • "דוח זה העלה שבמקביל לפעולות משרד התחבורה להגברת השימוש בשירותי האוטובוסים במדינה, יש בהפעלת השירות ליקויים רבים ומשמעותיים. בין היתר, היעדר תמריצים מספקים וליקויים בפיקוח על פעילות המפעילים אינו מבטיח שהמפעילים מספקים שירותים מיטביים".
  • "נוסף לכך, קיים מחסור חמור בנהגים, הפוגע בשירות ומאלץ את המפעילים להעסיק את הנהגים שעות מרובות ביום מתוך סיכון בטיחות הנוסעים. כמו כן נמצא כי חלק מהמפעילים לא עמדו בדרישות השירות שנקבעו בהסכמים עם המדינה, ונמצאו כשלים שונים במערך הפיקוח והבקרה של המשרד על המפעילים".

לדו"ח המלא.

12 כשלים ברכבת ישראל; עיקרי דו"ח מבקר המדינה בנושא התחבורה הציבורית

לכבוד פסח, חג החירות, נגיש לכם בארבעה חלקים את עיקרי דו"ח המבקר המיוחד בנושא התחבורה ציבורית. בכל יום נושא אחר – בתמצות מירבי, באמצעות ציטוטים מדויקים מהדו"ח. החלק הראשון: רכבת ישראל ב-12 נקודות

| ערכה: דפנה נעמני |

ביולי 2003 הופרדה הרכבת מרשות הנמלים והרכבות והחלה לפעול כחברה ממשלתית בבעלותה המלאה של המדינה, ושמה רכבת ישראל בע"מ. שר התחבורה והבטיחות בדרכים אחראי על חברת הרכבת.

"לרכבת יתרונות על פני אמצעי תחבורה אחרים", מבהיר המבקר בדו"ח המיוחד סביב תחבורה ציבורית, "היא יעילה ואמינה, מאפשרת הסעת מספר רב של נוסעים וזמן הנסיעה בה בדרך כלל קצר יותר, שכן אין הוא מושפע מעומס התנועה, מתאונות דרכים ומתנאי מזג האוויר. בשנים 2010 – 2017 עלה מספר הנסיעות ברכבת בכ-80%. ב-2017 הסיעה חברת הרכבת כ-64.6 מיליון נוסעים, גידול של כ-8.6% לעומת השנה הקודמת".

המדינה, מזכיר המבקר, מעבירה לחברת הרכבת סובסידיה שוטפת בגין הסעת נוסעים וסובסידיה תמריצית בגין גידול במספר הנוסעים; ומנגד היא מחייבת אותה בפיצויים מוסכמים בגין אי-עמידה במדדי שירות ובמדדי תפעול.

ולצד זאת, המבקר מצביע על שורה של מחדלים משמעותיים בתחום. להלן עיקרי ממצאיו:

תוצאת תמונה עבור רכבת

(1) טעויות בתחזית מספר הנוסעים
  • "תחזיות ביקוש הן בסיס מרכזי להתארגנות לקראת רכישת ציוד נייד (קטרים, קרונות וקרנועים) ותכנון לוחות זמנים לאספקתו, ולקביעת המועד הנדרש להשקעה בהרחבת התשתיות".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים 2013 – 2017 היו כל חמש התחזיות לגידול במספר הנוסעים של הרכבת שנבדקו נמוכות מהגידול בפועל. שיעור הטעות בחיזוי הביקוש לשנת 2017 בתחזית מפברואר 2013 הגיע לכ-25%. הטעויות בחיזוי הביקוש והמחסור בציוד נייד פגעו ביכולת ההתארגנות של חברת הרכבת לתת מענה לביקושים הגדלים וגרמו לירידה בטיב השירות – הצפיפות גדלה, וגם מספר האיחורים גדל".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הרכבת כי עליה לבחון את הגורמים לפערים בחיזוי ולטפל בהם, במטרה להמשיך ולשפר את יכולת חיזוי הביקוש לשירותיה".

(2) מחסור בציוד נייד (קטרים וקרונות)
  • הציוד הנייד מופעל בקווי הנוסעים ומתבסס בין השאר על "תחזית מספר הנוסעים, תחזית פתיחת קווים חדשים והתוכניות הרב-שנתיות של חברת הרכבת. מחסור בציוד נייד מגדיל את הצפיפות בקרונות, בעיקר בשעות השיא, פוגע ביכולת להגדיל את תדירות הרכבות במידה מספקת, וטיב השירות נפגע".
  • "מספר המושבים גדל מכ-37,000 ב-2011 לכ-67,500 ב-2014. אולם משנה זו עד 2016 נותר מספר המושבים ללא שינוי למרות הגידול בביקוש לנסיעות ברכבת. רק משנת 2017 גדל מספר המושבים לכ-71,800".
  • "התכנון הלקוי של חברת הרכבת במתן מענה לגידול בביקוש של הנסיעות ברכבת אילץ את החברה לרכוש בשנים 2016-2017 מחברה א' (שם החברה אינו מוזכר – ד"נ) 141 קרונות בהליך חירום, שהצריך פטורים והתקשרויות בהליכים לא תחרותיים ובמנות – בשיטת הסלמי".

(3) עיכוב של 16 שנה בהשלמת המסילה הרביעית פוגעת בתדירות הרכבות במרכז
  • "בפברואר 2014 הודיעה חברת הרכבת למשרד מבקר המדינה כי אי-ביצוע התוכנית להקמת המסילה הרביעית, בד בבד עם הגברת תדירות הרכבות בציר תל אביב-שפירים, ובייחוד עם פתיחת קטעי מסילה חדשים על פי תוכניות הפיתוח, פוגע פגיעה ניכרת בטיב השירות לנוסע. מבקר המדינה העיר בעבר כמה פעמים על הפיגורים בהקמת המסילה הרביעית".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהשלמת פרויקט המסילה הרביעית, שאמור לסייע רבות לקידום התח"צ ופעילות הרכבת, נדחתה במשך שנים רבות".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי כבר ב-2002 הוחלט על תכנון המסילה הרביעית ובשל חשיבותה הגדולה לקידום תנועת הרכבות בציר האיילון היא הוגדרה כפרויקט תשתית לאומי ב-2007 […] וב-2010 קבעה הממשלה כי תכנונה יסתיים בתוך 18 חודשים. למרות כל זאת, תכנונה הסופי אושר רק ב-2018, לא פחות מ-16 שנים לאחר קבלת ההחלטה. דבר זה הוא בגדר "תעודת עניות" להתמשכות תהליכי התכנון של פרויקטי תשתיות לאומיות שבאחריות משרד התחבורה, ומצייר תמונה עגומה של התמשכות תהליכי התכנון בכלל בישראל".

(4) למעלה מ-200 אירועי בטיחות בארבעה חודשים בקו נעמן-כרמיאל
  • "במפגש מסילה-דרך (חד-מפלסי) קיימים סיכוניים בטיחותיים, והפעלתו גורמת להפסדים כלכליים למשק. המדינה השקיעה מאות מיליוני שקלים בצמצום מספרם, בביצוע הפרדות מפלסיות במפגשים, בתחזוקת המקרים הקיימים וצמצום הסיכונים מהם".
  • "נמצא כי למרות פעולות חברת הרכבת לשיפור הבטיחות במפגש (נעמן-כרמיאל) התרחשו בו אירועי בטיחות רבים, ואלה סיכנו את משתמשי הדרך ואת תנועת הרכבות. בחודשים ספטמבר-דצמבר 2017 אירעו 76 מקרים של 'אירוע אדום מעל ארבע שניות' – אירוע שנמשך יותר מארבע שניות ובו שוהה רכב בין המחסומים בזמן ירידתם. משמעותו של אירוע כזה היא בלימת חירום של הרכבת והתנגשות אפשרית בין הרכבת לרכב. נוסף על כך היו 155 'אירועים אדומים', שבהם נקלע רכב אל בין המחסומים בעת ירידתם".

(5) אי-עמידה בלוחות זמנים וביטול רכבות
  • "מספר האיחורים של הרכבת בשעות השיא עלה בשנים אלו (2015-2017) בכ-44% – מ-23,380 איחורים ב-2015 ל-33,621 איחורים ב-2017; מספר האיחורים בשעות השפל עלה בכ-35% – מ-36,176 איחורים ב-2015 ל-48,721 איחורים ב-2017. במקביל עלה גם שיעור האיחורים והביטולים ל-1,000 נוסעים בשנים אלה".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

  • "רמת שביעות הרצון [מהעמידה בלוחות זמנים] הממוצעת היא 3.4, שמשמעותה שביעות רצון בין 'מרוצה לפעמים' לבין 'מרוצה'".
  • להלן שלוש דוגמאות מהתשובות לשאלון של נוסעים ברכבת בו הם התבקשו לשתף, בשפתם, את שביעות רצונם מעמידת הרכבת בלוחות זמנים:
  1. "הבעיה של הרכבת היא האיחורים! חוסר העמידה בזמנים והאיחורים הופכים את היום לסיוט".
  2. "אני נוסע ברכבת מדי יום וסובל. לאחרונה אספתי מידע על מספר הרכבות שבהן אני נוסע שהגיעו לתחנת היעד בזמן. התוצאה הייתה שמתוך 40 רכבות שנמדדו – רכבת אחת הגיעה אל יעדה בפחות מ-5 דקות איחור, 7 רכבות איחרו בלמעלה מ-20 דקות וכל השאר בין 6-15 דקות איחור כאשר מדובר בנסיעה של 32 דקות!"
  3. "נדיר לחלוטין שהרכבת באמת מגיעה בזמן. כמות התקלות בדרך היא לפחות על בסיס שבועי".
  • "נמצא כי איכות השירות של הרכבת בנושא העמידה בלוחות הזמנים ירדה בשיעור ניכר בשנים 2015 – 2017. דיוק זמני הרכבות קטן מ-95.4% ב-2015 ל-91.9% ב-2017. עוד נמצא גידול רב במספר ביטולי הרכבות, בכ-473% – מ-1,823 ביטולים ב-2015 ל-10,441 ב-2017".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

  • "כתוצאה מהגידול באיחורים ובביטולי הרכבות גדל גם היקף הפיצויים שהרכבת חויבה בהם בגין החריגות והאיחורים על פי ההסכם – מכ-17.4 מיליון ש"ח ב-2015 לכ-31.5 מיליון ש"ח ב-2017".

(6) תדירות נמוכה של רכבות
  • "מספר הרכבות היומי ופיזורם במהלך שעות היממה, על פי שעות השיא ושעות השפל, משפיעים על טיב השירות לנוסע ועל החלטתו לנסוע ברכבת או באמצעי חלופי אחר. במסגרת הליך שיתוף הציבור, נוסעי הרכבת הלינו על התדירות הנמוכה להערכתם של הרכבות".
  • "משרד מבקר המדינה שאל בהליך שיתוף הציבור שאלה פתוחה בדבר חוויית הנסיעה ברכבת. כ-55% מהמשיבים שנבדקו ציינו כסוגיה בולטת לשלילה את תדירות הרכבות, וכפועל יוצא ממנה את הצפיפות הנוצרת בקרונות".
  • "חברת הרכבת טענה בתשובתה כי לא קיימת אפשרות להגדיל את תדירות הרכבות, בין השאר עקב מגבלות תשתית, ציוד וקיבולת מסילה. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי מגבלות התשתיות יוצרות מצב שבו 'היריעה קצרה מלהכיל את כל הביקושים הקיימים'".

(7) צפיפות גבוהה ברכבת
  • "ב-2010 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא טיב השירות ברכבת, והתריע על איחורים וצפיפות בלתי נסבלת בקרונות בשעות השיא בבוקר ובערב, בייחוד בימים א' וה'".
  • "הצפיפות הגבוהה ברכבת נמשכת: במרץ 2018 דיווח מנכ"ל חברת הרכבת לדירקטוריון כי "בשעות השיא המצב מחמיר, עד למצב שבו אי-אפשר לעמוד ברכבת".
  • להלן שני ציטוטים לדוגמא מהליך שיתוף הציבור (ציטוט 1) ומדו"ח של עמותת 15 דקות (ציטוט 2):
    • "הכי חמור – אין אף פעם מקומות ישיבה פנויים. אף פעם, על שום רכבת בשעות שבהן נהוג להתחיל ימי עבודה ולסיים אותם. אני צריך להגיע עד תשע לתל אביב ובשש אני חוזר, אם יש לי מזל אני יושב על הרצפה. ברוב נסיעות הבוקר אני פשוט עומד במעברים תוך סיכון עצמי בטיחותי וכבר נפגעתי מהנסיעות הללו יותר מפעם אחת. איכות הנסיעה ברכבת ישראל היא מתחת לכל ביקורת".
    • תיאור של נוסע: "רכבת ישראל, יום ראשון, 7:31 בבוקר, קו באר שבע – הוד השרון. קצרה היריעה מלתאר את העומס הבלתי-נסבל שיש בקו הזה בכל יום מחדש. בכל יום ברכבת של 7:20 לא נותרו אפילו מקומות לעמוד, שלא לדבר על אוויר לנשימה. זו באמת לא חלופה הגיונית לעמידה בפקקים בכבישים. זה לא הגיוני לוותר על נסיעה ברכב ו"לזכות" בנסיעה עם ערמה של אנשים, בלי גישה לחלון".

  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הצפיפות ברכבת צפויה להימשך גם בשנים הקרובות, ובחלק מהקווים מבלי יכולת להקטינה. שיעורי התפוסה ברכבת בשנים 2019-2022 בקווים רבים, הצפויים להסיע יותר ממחצית הנוסעים, צפויים לחרוג מהקריטריונים לטיב השירות של הרכבת בשעות השיא בכל ימות השבוע. שיעורי תפוסה גבוהים, העשויים להגיע לכדי 130%, עלולים להביא לנסיעת נוסעים בעמידה בנסיעות ממושכות ולעיתים אף לחוסר אפשרות של נוסעים לעלות לרכבת".

(8) אי-דיווח ואכיפה בעניין הצפיפות ברכבת
  • "על חברת הרכבת לדווח מדי חודש למשרד התחבורה על כל נסיעת רכבת נוסעים ולספק מידע כגון מוצא ויעד, תאריך ושעת היציאה, מספר הקרונות וסוגם, התכולה המרבית ומספר הנוסעים המרבי באותה הנסיעה בכל תחנה… בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חברת הרכבת לא העבירה למשרד התחבורה את הנתונים האלה".
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו, כאחראי לפעילות הרכבת, להרחיב את הבקרה על רמת הצפיפות ברכבת, כפי שנקבע בהסכם הפיתוח וההפעלה, כדי לאמוד בצורה מדויקת את הצפיפות בקרונות".

(9) התארגנות לא מספקת לאחסון אופניים
  • "גידול בשימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים מביא מטבע הדברים לידי הפחתה במספר כלי הרכב בכבישים".
  • "בחלק מהקרונות, גם אלה בעלי התצורה הטכנית הישנה, יש מקום מצומצם לאחסון האופניים, ובחלקם אין מקום כלל. לעיתים קורה שנוסעים מאחסנים את אופניהם במקום המיועד לנכים, או במעבר".

(10) הכניסה לתחנה והיציאה ממנה - העלייה לרכבת והירידה ממנה
  • "חלק מתחנות הרכבת והרציפים נבנו לפני שנים רבות, כאשר היקף הנוסעים היה נמוך יותר. חברת הרכבת אומנם השקיעה בשיפוץ כמה תחנות, כגון התחנה ע"ש סבידור-מרכז ותחנת השלום בתל אביב, אך אחרות טרם שופצו וטרם הותאמו לגידול בהיקף הנוסעים".
  • "דוגמה לצפיפות ברציפי תחנת הרכבת מופיעה בתמונה הבאה שצולמה על ידי משרד מבקר המדינה בתחנת רכבת השלום בינואר 2018 בשעת שיא ביקוש לאחר איחור של הרכבת":

מתוך דו"ח מבקר המדינה

(11) היעדר מנגנון מתכלל ברשות הארצית לשילוב בין הרכבת לבין מפעילי תחבורה ציבורית אחרים
  • "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי אחת הבעיות המרכזיות בתחום התח"צ היא היעדר ראייה כוללת ומתכללת ואי-הסרת חסמים שמקורם, בין היתר, מעורבותם של גורמים רבים – מפעילי תח"צ ורשויות מקומיות – בתחום זה. והיעדר של רשויות מטרופולינית שתקדמנה את הצרכים בראייה מטרופולינית רחבה". במילים אחרות: אין תיאום מספק בין הרכבת לחברות האוטובוסים ולרשויות המקומיות האחראיות לתוואי הקווים והזמנים. התוצאה: חוסר סנכרון המקשה על אנשים לעבור משימוש ברכב פרטי לתחבורה ציבורית.

(12) הגעה ברכב פרטי לתחנות הרכבת
  • "חנייה היא מוצר משלים הנדרש להגדלת כדאיות הנסיעה ברכבת, במיוחד בהיעדר אפשרויות הגעה חליפיות יעילות של תח"צ לתחנת הרכבת".
  • "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מספר מקומות החנייה הקיים בפועל ליד התחנות נמוך בשיעור ניכר ממספר החניות הדרוש על פי הנחות הסקר שנערך עבור משרד התחבורה ב-2008".
  • "נמצא כי מספר מקומות החנייה ליד תחנות הרכבת ברחובות, בבאר שבע מרכז, באשדוד עד הלום ובעכו נמוך בשיעור ניכר מהמספר הנדרש לפי הנחת מבצעי הסקר ב-2008. לדוגמה, בשנים 2008 – 2017 חל גידול של כ-53% במספר הנוסעים בתחנת הרכבת עד הלום באשדוד, ואולם מספר מקומות החנייה המוסדרים לא גדל בשיעור דומה: באפריל 2017 היו באזור המתחם רק כ-388 מקומות חנייה מוסדרים, מספר שכאמור לא ענה על צרכי הנוסעים עוד בעבר".

סיכום

  • "הכדאיות והנוחות של הנסיעה ברכבת תלויות ביעילותם ובזמינותם וכן בטיב השירות של כלל שלבי הנסיעה וההגעה "מדלת לדלת" – מדלת בית הנוסע אל יעדו. נוסע ברכבת שיחליט להגיע לרכבת בתח"צ עלול לגלות תדירות נמוכה אם בכלל של תח"צ לתחנת הרכבת. אם יבחר להגיע ברכבו, בחלק מהתחנות הוא עלול שלא למצוא חנייה. לאחר שהגיע לרכבת הוא יגלה שבקווים רבים תדירות הרכבת נמוכה. רכבת שתגיע עלולה לאחר, ולאחר שיעלה לרכבת בשעות השיא הוא צפוי לעמוד במהלך הנסיעה עקב הצפיפות הגדולה".
  • "למרות הגידול במספר הנוסעים בשנים האחרונות, הנסיעה ברכבת עדיין אינה אטרקטיבית דייה, וציבור גדול ממשיך להשתמש בכלי רכב פרטיים למרות הגודש בכבישים. כדי להעלות את מספר המשתמשים בתח"צ בכלל וברכבת בפרט, הרשות הארצית, משרד האוצר וחברת הרכבת, בשיתוף עם מפעילי תח"צ אחרים, נדרשים לפעול לשיפור שילובה של הרכבת במערך התח"צ, במטרה להיטיב את השירות ולהגביר את כדאיות הנסיעה ברכבת".

לדו"ח המלא.

עכשיו לאחר הבחירות נפתח המירוץ לתפקיד מבקר המדינה  

מבקר המדינה יוסף שפירא צפוי לסיים את תפקידו ב-4 ביולי השנה. על-פי חוק, חייבת הכנסת לבחור מבקר חדש בחלון זמן קצר שמתחיל עכשיו ומסתיים עוד פחות מחודשיים – האם יהפוך ההליך לזירת קרב פוליטית? כתבה מקדימה לתחקיר "שקוף" על מוסד מבקר המדינה

| עידן בנימין |

המו"לים של שקוף בחרו שנצא לתחקיר מעמיק על מוסד מבקר המדינה – תחום חשוב, ועכשיו יותר מתמיד גם אקטואלי. המבקר הנוכחי, יוסף שפירא, יסיים את כהונתו בתחילת חודש יולי. מינוי המבקר הקרוב נחת בתזמון בעייתי: בשבועות הקרובים, במקביל לניסיון להרכיב ממשלה, הכנסת מחויבת לבחור מבקר חדש.

בשל הרלוונטיות, אנו מפרסמים היום את הפרק על אודות הליך בחירת מבקר המדינה, טרם יציאת התחקיר המלא.

*

בקיץ 2012, החל יוסף שפירא לכהן כמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור של מדינת ישראל, לכהונה בת שבע שנים. המשמעות המיידית? אנחנו בישורת האחרונה לקראת בחירתו של מבקר חדש. על-פי החוק, הבחירה יכולה להתבצע בחלון זמן של חודשיים, אשר נפתח שלושה חודשים לפני תום הכהונה ומסתיים חודש לפני תומה.

שפירא יסיים את תפקידו ב-4 ביולי, כלומר לכנסת מעכשיו ועד ה-4 ביוני לבחור לו מחליף. גם אם תוקם ממשלה בניסיון הראשון ובתוך פחות מ-45 יום – מועד הקמתה יהיה סביב אמצע חודש מאי, כך שיוותר זמן קצר בלבד לבחירת המבקר החדש. תוסיפו לכך את החובה של יו"ר הכנסת להודיע בכתב לחברי הכנסת שלושה שבועות מראש (ובכתב) על מועד ההצבעה – ונראה שעומד לפנינו סד זמנים דחוק.

יוסף שפירא, מבקר המדינה

בחירות חשאיות

מי שבוחר את המבקר הם חברי הכנסת, בהצבעה חשאית. הגשת המועמדות לתפקיד נעשית על-ידי 10 ח"כים שחותמים על מכתב למועמד לבחירתם – כאשר כל ח"כ יכול להיות חתום על המלצה אחת בלבד. מהן דרישות הסף? דופק ואזרחות ישראלית – ועם זאת, כל מבקרי המדינה עד כה הגיעו מתחום המשפט.

לאחר הצגת המועמדים, נבחר המבקר בכנסת בהצבעה חשאית ברוב מיוחד (61 ח"כים). עוד מוקדם לומר כיצד יבחרו להתנהל הח"כים בתהליך ההצבעה – האם יפגינו עצמאות ויצרו קואליציות על בסיס היכרות כישורי המועמד או, שמא הקואלציה הנבחרת תהפוך זאת לעניין פוליטי מובהק.

*

בהקשר זה ראוי לציין כי בהליך בחירת המבקר הקודם, התמודד שפירא – שופט מחוזי בדימוס – מול אליעזר ריבלין – שופט עליון. שפירא כאמור ניצח, עם 68 קולות מתוך 111 שהצביעו.

יריב לוין (הליכוד) סיכם בזמנו את תוצאות ההצבעה ואמר: "תוצאות ההצבעה מהוות אמירה היסטורית של הכנסת לפיה תמה התקופה בה קבוצה קטנה של שופטים בביהמ"ש העליון מכתיבה את מינוי חבריה לתפקידים הבכירים בשירות הציבורי".

מיכאל בן ארי, שמועמדותו נפסלה לכנסת הנוכחית, אמר: "כנופיית שלטון החוק הפסידה. שוב הוכח שניתן לחסום את העליונות של העליון ולהחזיר אותם לממדים שלהם. שפירא לא ימין, אבל ריבלין וחבריו צריכים ללמוד שתחושת העליונות של חלק משופטי העליון מתרסקת שוב".

נזכיר שוב: את שני המועמדים הציעו חברי הכנסת ושניהם שופטים. נמשיך לעקוב.

12 עמודים – 12 ציטוטים: עיקרי החלטת ועדת ההיתרים בעניינו של ראש הממשלה

ועדת היתרים במשרד מבקר המדינה אסרה השבוע על ראש הממשלה לקבל תרומות למימון הוצאותיו המשפטיות. החלטת הוועדה נפרסת על פני 12 עמודים, להלן עיקריה

ועדת ההיתרים במשרד מבקר המדינה הוקמה בהחלטת ממשלה בשנת 1977 כחלק מהחלת שורת כללים למניעת ניגודי עניינים של שרי ממשלה. ב-2010 נקבע כי החלטות הוועדה יפורסמו באופן פומבי (כל ההחלטות שהתקבלו קודם לכן נותרו חסויות).

מטרת הוועדה היא בעצם לאפשר חריגה מכללי ניגוד עניינים של חברי ממשלה, כאשר מדובר במקרה חריג המצדיק זאת. שר, סגן שר או ראש ממשלה המעוניינים לבצע פעולה שעשויה לחרוג מהכללים – מחויבים לפנות לוועדה ולקבל את אישורה.

כך לדוגמא בשנת 2016, איפשרה הוועדה לשר אריה דרעי להמשיך ולהחזיק במישרין בשתי חברות פרטיות (ולא להעבירן לנאמן) – וזאת כדי למנוע גרימת הפסד ישיר בעקבות ההעברה. ההחלטה על פניה הגיונית – מה שפחות הגיוני הוא שהוועדה לא פרסמה את שמן של שתי החברות. אבל זה כבר לכתבה אחרת.

חזרה לענייננו: הוועדה עלתה לכותרות בשבוע האחרון בעקבות מסמך בן 12 עמודים שפרסמה, שבליבו החלטה על מימון הוצאות משפט ראש הממשלה, בנימין נתניהו (). קראנו אותו בשבילכם והבאנו 12 ציטוטים מעניינים, בשם אומרם וללא פרשנות.

*

(1) מדוע נאסר על נתניהו לקבל תרומות למימון ההליך המשפטי שלו?

"מימון הוצאות משפט הנובעות מחקירה פלילית, הכוללת חשש למעשים פליליים בקשר עם בעלי הון שונים, לא ראוי שייעשה בידי בעלי הון. 'מצב של גביר המשלם כספים לנושא משרה ציבורית, יש להימנע ממנו הן מהותית והן בשל מראית העין…' (החלטת היועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין מיום 24.5.2000 בעניין נשיא המדינה עזר ויצמן סעיף ו' עמוד 10 להחלטה). מימון כזה עלול לפגוע באמון הציבור בשלטון בהקשר של טוהר המידות. מתן היתר אישי לאי קיום הכללים בנסיבות העניין אינו מוצדק ואינו ראוי מבחינה ציבורית".

(2) הוועדה כבר דחתה בקשות למימון משפטי בעבר

מתוך הדיון הקודם

"בפני ועדה זו נדונו בעבר מספר בקשות להיתר אישי לאי קיום הכללים, לשם קבלת תרומה למימון הוצאות משפטיות:

א. בשנת 1990 פנה שר בבקשה לוועדה על מנת לקבל היתר אישי לקבלת תרומות שייאספו בחו"ל לשם מימון הוצאות הגנה משפטית בהליכים פליליים. הוועדה הציעה לשר 'לבחון אם אכן הדרך שהציע למימון הוצאות הגנתו המשפטית היא הדרך הנאותה'.

נוכח הערות הוועדה, השר חזר בו וההיתר המבוקש לא ניתן (החלטת הוועדה מיום 13.8.1990).

ב. בשנת 2002 ביקש שר להתיר לו לאסוף תרומות בארץ ובחו"ל לצורך תביעה אזרחית שרצה ליזום כדי להגן על שמו הטוב ועל שמם של עובדי משרדו. הוועדה קבעה כדלקמן: "היקף סמכותה של הוועדה מצוי בדיבור 'היתר אישי'. דיבור זה מצביע על היותו של ההיתר חריג לכלל, שכן הוא נוגע, באופן אישי, לשר מסוים ולא לכלל השרים. דיבור זה מצביע גם על כך, שהטעם להיתר נעוץ בנסיבותיו האישיות של אותו שר. כלומר, הוועדה מוסמכת לתת היתר במקרה בו נסיבות אישיות מיוחדות מצדיקות מתן 'היתר אישי' לאותו שר. מדובר במקרים בהם החלת הכללים, ככתבם וכלשונם, תגרום לפגיעה בלתי מוצדקת בשר (החלטת הוועדה 7.4.2002).

בקשתו של השר נדחתה.

ג. בשנת 2010 ביקש שר להתיר לו לגייס תרומות כספיות לצורך הליך משפטי מינהלי הקשור בהליכי מינוי, לאחר סיום הכהונה כשר. וכך קבעה הוועדה: נקודת המוצא להחלטתנו היא האיסור הכללי החל על עובדי ציבור ועל שרים וסגני שרים לקבל מתנות או טובות הנאה במהלך תפקידם. איסור זה מקורו הן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1979 והן בכללים עצמם. כך, סעיף 4 לכללים קובע כי 'מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים'.

הטעם לאיסור נעוץ בצורך לשמור על היגיינה ציבורית בפעולתו של שר או סגן שר ולמנוע מצב של ניגוד עניינים – ישיר או פוטנציאלי – בין תפקידיו הממלכתיים של השר ובין מחויבותו כלפי גורמים המוכנים להעניק לו טובות הנאה או תרומות כספיות. לעניין זה לא צריכה להיות העדפה לשר או סגן שר על פני עובד ציבור. נורמה זו היא מובנת מאליה ויש לה חשיבות ציבורית מן המעלה הראשונה והיא כאמור נקודת המוצא להחלטתנו.

על פני הדברים בקשת השר לגייס תרומות לצורך מימון הליכים משפטיים הנוגעים למינוי משרה פוליטית לאחר סיום כהונתו כשר, אינה עולה בקנה אחד עם האיסור שבחוק ובכללים. בקשר לכך קבעה הוועדה בעבר: 'אין זה ראוי ששר או סגן שר בממשלת ישראל יידרש לנדבת ליבם של בעלי ממון וגם/או של בעלי עסקים שכן מטבע האדם הוא שאנשים אלה עשויים לראות […] בתרומות שהם תורמים לו, משום שלח לחמך". (החלטת הוועדה מיום 23.3.3002)

יחד עם זאת, מוסמכת הוועדה לדון בבקשה לקבלת היתר אישי לאי קיום כלל מן הכללים והיא רשאית להתיר סטייה מן הכללים אם הדבר נראה לה מוצדק בנסיבות המקרה ותקין מבחינה ציבורית (סעיף 19 לכללים). החלטת הוועדה מיום (11.10.2010).

בקשתו של השר נדחתה".

(3) הוועדה מנקה את שמו של עורך דינו לשעבר של נתניהו, יעקב וינרוט זל - כנראה מכוון שעורכי הדין הנוכחיים טענו לאי-כשירות בהתנהלותו

"בא כוח המבקש קושר בין האופן בו נוהל ההליך בפנינו ובין מצבו הקשה של עו"ד ד"ר וינרוט ז"ל (סעיף 6,5 לבקשה). חבל על דאבדין ולא משתכחין. חבל שטענה זו הועלתה. לא נשכח את הופעתו המרשימה – רבת העוצמה, המקצועית והעניינית של עו"ד וינרוט בפנינו, חרף מצבו מכמיר הלב. נלוו אליו שני עורכי דין נוספים שאף הם השתתפו בדיון. עורכי דין אלה ניהלו את ההליך לאחר פטירתו של עו"ד וינרוט, והם אלה שבחרו לוותר על טיעון נוסף, משיקוליהם ולאחר שהתוודעו להחלטות קודמות של הוועדה בנוגע למימון ייעוץ משפטי".

(4) נתניהו ביקש כי בעלי הון יממנו את הגנתו המשפטית בסכום של עד שני מיליון דולר

"הוא מבקש לאפשר 'בשלב ראשון' ל'תקציב הגנה ראשוני' המיועד לייעוץ המשפטי שכבר ניתן וממשיך להינתן ועד לקבלת החלטת היועץ המשפטי לממשלה בתיקים השונים (לא כולל הליכי שימוע) גיוס תרומות בסך מיליון דולר, חצי מיליון דולר מכל תורם, ובהמשך הדרך ובמידת הצורך, תוגשנה בקשות נוספות לקבל מאותם תורמים סכומים נוספים, עד לתקרה כוללת של שני מיליון דולר […] לדבריו, 'הודיע ראש הממשלה כי גם הוא עצמו ישתתף במימון' […] הוועדה קבעה בעבר עקרון הפוך – בטרם יפנה שר לנדבת תרומתם של בעלי הון, עליו למצות את יכולותיו ממשאביו והונו העצמי".

(5) אין זו הפעם הראשונה שנתניהו מבקש תרומות מבעלי הון

"בהיותו שר האוצר, נסבה (הבקשה) על קבלת תרומות מחמישה תורמים, שלגבי ארבעה מהם נמסר כי לא הייתה להם מעורבות עסקית במשק הישראלי, והבקשה נגעה לכיסוי חובות שנוצרו בתקופה בה פרש המבקש מהכנסת, לא היה חבר כנסת ולא כיהן בתפקיד רשמי כל שהוא. לפי המפורט בהחלטה, החובות נוצרו עקב עיסוקו של המבקש טרם נבחר לתפקידו כשר, לקידומו הפוליטי ולקידום ענייניו האישיים".

(6) נתניהו מבקש סימטריה בין התביעה לבין ההגנה, הוועדה לא מסכימה

"מנגנוני החקירה והתביעה הכללית מופעלים, עקב פגיעה לכאורית בערכים מוגנים המצדיקה, מבחינת האינטרס הציבורי, הפעלת מנגנונים אלה לטובת הכלל, לעולם לא מתקיימת סימטריה בין החשוד או הנאשם ורשויות המדינה. העדר סימטריה זה מוצדק כיוון שרשויות המדינה פועלות למען האינטרס של הציבור בכללותו וכדי להגן על הרבים מפני פגיעה בערכים מוגנים שיש לגבי חשיבותם הסכמה חברתית רחבה. כך כשמדובר בעניין פשוט ובחשוד או נאשם 'רגיל' וכך כשמדובר בתיקים מורכבים ומרובים ובחשוד או נאשם שהוא שר או חבר כנסת".

(7) הון-שלטון

"הקשר בין המבקש ומר פרטרידג' (אחד התורמים) נוצר, לפי הבקשה, לפני כ-19 שנה (סעיף 121 לבקשה), דהיינו בשנת 1999 או 2000. בתקופה זו המבקש היה בשלהי תקופת כהונתו כראש ממשלה בקדנציה הראשונה, או כמי שפרש מהפוליטיקה ונמצא בעמדת המתנה לחזור לשלטון […] אף אם בהמשך התפתחה רעות וידידות אישית הקשר בין השניים התגבש בבסיסו כקשר בין בעל הון לפוליטיקאי בכיר, על כל המשתמע מכך".

(8) נתן מיליקובסקי - בן דוד ושותף עסקי

"לראש הממשלה היו בשנת 2009 החזקות בשותפות שיתר המחזיקים בה הם מר מיליקובסקי ובני משפחתו המיידיים וכי שותפות זו החזיקה בחלקים ניכרים מתאגיד תעשייתי העוסק בתוספי פלדה. באותו עניין הלווה מר מיליקובסקי למבקש כספים, באישור הוועדה, כדי שיוכל לעמוד בחוב מס שהוטל עליו בגין רווחי התאגיד, בשל החזקות אלה. ההלוואה אמורה היתה להיפרע מחלקו ברווחי התאגיד. נמצא כי בין השניים יש או לפחות היו גם יחסים עסקיים, מעבר לקרבה משפחתית גרידא. נמסר לנו כי מר מיליקובסקי מסר אף הוא עדות באחת הפרשות הנוגעות למבקש".

(9) נתניהו גייס כסף ממיליקובסקי לפני קבלת אישור מהוועדה

"בני הזוג נתניהו קיבלו ממר מיליקובסקי סיוע כספי בסך כ-300 אלף דולר למימון הוצאות הגנתם […] יצוין כי הסיוע הכספי ממר מיליקובסקי ניתן לבני הזוג נתניהו בתקופה שמחודש מרץ 2017 עד חודש מרץ 2018 ,לפני שהתקבל מכתב היועמ"ש מיום 18.6.17 בו נקבע לראשונה כי על ראש הממשלה לפנות לוועדת ההיתרים".

(10) נתניהו לא חשף כי קיבל את הכסף ממיליקובסקי - הוועדה מצפה שיחזיר אותו

"המבקש עצמו ובאי כוחו מילאו פיהם מים ולא הביאו עובדה משמעותית זו (מימון העבר) לידיעת הגורמים המוסמכים הדנים בעניין. יוצא, למעשה, שחלק ניכר מהבקשה הנוספת והמחודשת מהווה בקשה להיתר בדיעבד" (עו"ד של נתניהו טענו כי הדבר נעשה בתום לב – ע.ב.).

במקום אחר נכתב: "גם אם נניח שכל הנוגעים בדבר סברו בתום לב מוחלט עד למועד קבלת חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ביום 18.6.17 כי קבלת תרומה כזו היא מותרת, מדוע כאשר קיבלו את חוות הדעת לא גילו עובדה זו ליועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה? ליועץ המשפטי לממשלה? למבקר המדינה? לוועדה למתן היתרים? האם קו הטיעון שננקט בפנינו בעת הדיון בבקשה המקורית נועד כדי להימנע מגילוי המידע, כולל העובדה כי כבר הועברו כספים ללא דיווח וללא היתר מראש וכי עובדה זו לא הובאה לידיעת כל הנוגעים בדבר? האם קו טיעון זה ננקט כדי להביא להכשרה בדיעבד של סכומים שהתקבלו, ללא שמבקר המדינה, היועץ המשפטי לממשלה והוועדה מודעים לכך? כיצד מתיישבים כל אלה עם החובה לנהוג בתום הלב? למבקש ולבאי כוחו פתרונים. לנו נראה שניסיון לקבל הכשר כזה בדיעבד אינו "מוצדק בנסיבות המקרה" ואינו "תקין מבחינה ציבורית".

הוועדה מסכמת: "על ראש הממשלה להשיב אפוא את הסכומים האמורים תוך המצאת אסמכתאות, להנחת דעתם של מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה ולפי לוח זמנים שייקבעו".

(11) ראש הממשלה אינו טירון - לא בתחום הפוליטי ולא בהופעות בפני הוועדה

"ראש הממשלה איננו "טירון" בתפקידי שר וסגן שר. החל מהכנסת השתיים עשרה, משנת 1988 ,הוא מכהן בתפקידים אלה, בשנת 1996 נבחר לראשונה לכהונת ראש ממשלה. החל מכהונתו הראשונה כסגן שר, הוא ממלא עם כניסתו לתפקיד הצהרה על הון, נכסים וזכויות בתחילת הכהונה […] נמצא כי שמונה פעמים בא בפני ועדה זו וביקש לקבל היתרים בעניינים שונים.

בחלק מהמקרים קיבל היתר ובאחרים נדחתה בקשתו, לרבות בעניין שלפנינו. בבקשה אחת שנזכרה לעיל ביקש המבקש לקבל היתר לקבלת כספי תרומות לכיסוי חובות שנוצרו לו בתקופה בה לא היה חבר כנסת ולא כיהן בתפקיד רשמי כל שהוא (החלטת הוועדה מיום 13,3,2003 ,שהובאה לעיל). בקשה זו סורבה.

בבקשה אחרת ביקש המבקש לקבל הלוואה ממר מיליקובסקי לכיסוי חוב למס הכנסה, שנוצר עקב החזקותיו (בשותפות עם מר מיליקובסקי ובני משפחתו) בתאגיד תעשייתי, העוסק בתוספי פלדה, וקיבל לכך היתר אישי. מהחלטות אלה עולה, כי המבקש היה מודע לחובה לקבל היתר אישי של הוועדה לקבלת כספי תרומה בכלל וכן היה מודע לחובה לקבל היתר בנוגע לקבלת כספים מבן משפחה (שהרי אם יש צורך לקבל היתר הוועדה לקבלת הלוואה מבן משפחה אזי יש צורך לקבל היתר הוועדה לתרומה מאותו בן משפחה, בבחינת קל וחומר).

אף יועציו המשפטיים אינם "טירונים" ואינם קוטלי קנים. כיצד יכלו להסתמך על החלטת ועדת האתיקה של הכנסת המאוחרת לקבלת הכספים (ההחלטה המאפשרת תרומת קרוב משפחה של ועדת הכנסת ניתנה ביום 16 ביולי 2018 ,כאשר תרומות בפועל כבר נתנו לטענת בא כוח המבקש ממרץ 2017 עד מרץ 2018)?".

(12) הוועדה מצפה שנתניהו יחזיר חליפות שקיבל בתרומה

נתניהו כותב בטיעוניו החדשים כי כבר "קיבל ממר פרטרידג': סיגרים ו-2-3 חליפות".

הוועדה כותבת: "אך האידך גיסא לכך הוא השקיפות כלפי הציבור כשהמדובר בנבחר ציבור, וזו לא קוימה כל עיקר. התהיות שהועלו על ידינו יצרו איפוא תמונה בעייתית קשה, שבה נבחר ציבור 'נסמך על שולחנם' של שועים, בניגוד לכללים […] לפיכך, אנו סבורים כי מן הראוי שהמבקש יחזיר את החליפות לנותנם. ואולם אם כבר עשה בחליפות שימוש והחזרתן אינה אפשרית, כדי שהמבקש יוכל להותיר את החליפות בידיו יהיה עליו להחזיר את שווי החליפות לנותנם או לשלם את שווין למטרה ראויה שתיקבע".

לאן נעלם הפיקוח הציבורי במועצות הדתיות?

הרשות המקומית שלכם אחראית על השירותים הציבוריים בכל התחומים, פרט לנושאי דת, עליהם אחראית "המועצה הדתית". הנהלת המועצה מורכבת מנציגי השר לשירותי דת, נציגי סיעות פוליטיות מקומיות ונציג רב העיר. מתוך 912 חברי הנהלת מועצות שונות ברחבי הארץ, השר ממנה כ-410 מתוכם. איך ייצגו את הציבור כשהם חייבים את הכסא לשר?

| טור אורח: תני פרנק, נאמני תורה ועבודה |

דמיינו מצב שבו ספריות עירוניות לא יהיו באחריותן של הרשות המקומית, אלא במקום זאת, תוקם בכל רשות "מועצה ספרותית" עם תקציב נפרד, שתנהל את הספריה באופן עצמאי. בכל מועצה ספרותית ישבו גם אנשים שממנה שרת התרבות, ולא רק נציגים מקומיים. זה המצב בשירותי הדת בישראל.

מי שממונה על תפעול חלקים נרחבים משירותי הדת הן "המועצות הדתיות". על מועצה כזו היא ישות עצמאית, שפועלת במקביל לרשות המקומית. כלומר – הרשות אחראית על השירותים הציבוריים בכל התחומים, פרט לנושאי דת, עליהם אחראית המועצה הדתית: מתן תעודות כשרות, רישום לנישואין, תפעול מקוואות טהרה ועוד. המועצה הדתית מנהלת תקציב נפרד, ש-60% מגיע מהרשות המקומית ושאר הכסף מהמשרד לשירותי דת. לכל מועצה דתית יש גוף הנהלה פנימי, שאמור לפקח על פעילותה, והוא מורכב מנציגים שממנה השר לשירותי דת, נציגי סיעות פוליטיות מקומיות ונציג של רב העיר.

כן, קראתם נכון: השר לשירותי דת ממנה כמחצית מהחברים בכל מועצה דתית בארץ. לפי החישוב המלא (את קובץ החישוב תמצאו כאן), בכל מועצה דתית ישנם בין 5 ל-11 חברים, כאשר ישנן כ-130 מועצות דתיות בסך הכל. משמעות הדבר הוא שישנם 912 חברים פוטנציאליים. אותם 912 חברים אמורים לייצג את הציבור, אך האם זה יכול לקרות כאשר 410 מתוכם מתמנים על ידי השר לשירותי דת באופן אישי? האם שר החינוך, שמשרדו מעביר חלק ניכר מהתקציב לתחום אל הרשויות המקומיות, ממנה נציגים משלו למחלקת החינוך המקומית בכל מועצה? כמובן שלא.

החוק מחייב תחלופה – זה לא באמת קורה

זה לא הסוף. על-פי חוק, הרכבי הנהלת המועצה הדתית אמורים להתחלף כל חמש שנים, עד שנה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות. בפועל, זה לא קורה. בנובמבר 2015, שנתיים לאחר הבחירות המקומיות של 2013, עמד אחוז ההרכבים שחודש על 34% (הנתונים ממחקר מדיניות של המכון הישראלי לדמוקרטיה על המועצות הדתיות). לפי דו"ח מבקר המדינה, בנובמבר 2017, ארבע שנים ממועד הבחירות, עמד אחוז ההרכבים שחודשו על 46% בלבד. משמעות הדבר היא שברוב הרשויות פשוט אין הרכב שמייצג את הציבור, גם אם באופן חלקי, בפיקוח על התנהלות המועצות הדתיות.

השר לשירותי דת יצחק וקנין (ש"ס)

מה יש במקום זאת? החוק מתיר לשר לשירותי דת למנות שני "ממונים" מטעמו במידה ואין הצלחה להגיע להסכמה בין הגורמים השונים על הרכב הנהלת המועצה הדתית. שני הממונים האלה מקבלים את כל סמכויות ניהול המועצה, כאשר אחד מהם נושא בסמכות ההכרעה (הוא "האחראי"). בנסיבות הללו, מדוע שבכלל יטרח השר לשירותי דת להגיע להסכמה על הרכבי מועצה דתית? התשובה נעוצה במורכבות של הפוליטיקה: במקום בו יחסי השר עם ראש הרשות המקומית תקינים, ישנה עדיפות להגעה להסכמה ולמינוי הרכב מלא. במקום בו היחסים פחות טובים, או במקרה בו ראש הרשות מעדיף שלא לעסוק בענייני המועצה הדתית, מתמנים אותם "ממונים".

למה הממונים כל כך בעייתיים?

כשאין מי שנבחר לייצג את הציבור ולפקח על תפקוד המועצה הדתית, ההתנהלות הבלתי תקינה עלולה להפוך להרגל. דמיינו את מועצת העיר שלכם, בלי אופוזיציה בכלל. מצב כזה מתקיים במועצה הדתית בירושלים: כבר כ-15 שנה מנהלת את המועצה ועדה ממונה, שאוחזת בפועל בסמכויות ניהול הדת בירושלים. התנהלות המועצה הדתית בשנים הללו הובילה לביקורות חריפות ביותר בדוחות מבקר המדינה ובדו"ח ביקורת של מבקרת הפנים של העירייה. דו"ח מבקר המדינה ממאי 2017 על כשרות המזון ביקר בחריפות את התנהלות המועצה הדתית בירושלים, שלא טיפלה בכשלים שעלו כבר בדו"ח מבקר דומה משנת 2008.

חברי מועצת העיר ירושלים דווקא ניסו לפקח במעט על הנעשה במועצה הדתית, אך זה לא עזר להם. ועדת הביקורת בעירייה ניסתה לזמן את יו"ר המועצה הדתית – בעקבות פרסום דו"ח ביקורת פנים חריף מאוד שחשף התנהלות לא תקינה במועצה הדתית בעיר – אך האחרון אפילו לא התייצב לדיון, ונימק זאת בכך שאין חובה כזאת מצידו. אם חשבתם שהפיקוח על הנעשה ברשויות המקומיות לוקה בחסר, ברוכים הבאים למועצות הדתיות – המקום בו פיקוח ציבורי תלוי לחלוטין בפוליטיקה והחוק הוא בגדר המלצה בלבד. היעדר הפיקוח רק פוגע בשירותי הדת ומעודד התנהלות לא תקינה ולא שקופה.

מהמשרד לשירות דת נמסר בתגובה: "על פי החוק יש לחדש הרכבים עד שנה מיום הבחירות לרשויות המקומיות,היינו עד 30.10.2019. סמוך לאחר הבחירות התחלנו בתהליך ואולם נעצרנו בשל הבחירות לכנסת.בשל החשיבות שאנחנו מייחסים לחידוש ההרכבים והחלפת הממונים בהרכבים פנינו וקבלנו את אישור היועץ המשפטי לממשלה להתקדם בתהליך באופן מדוד ומוגבל. בנוסף לאור הערות מבקר המדינה שיכללנו את התהליך ואנו מאמינים כי יעלה בידינו למנות הרכבים רבים יותר ולהתגבר על מעשה המרכבה הלא פשוט  שדורש הסכמה של מספר גופים ונווט בשדה הפוליטי המקומי."

*

הכותב הוא תני פרנק, ראש תחום דת ומדינה בתנועת נאמני תורה ועבודה.

לטורים הקודמים של תני:

למה יש יותר רבני ערים בפריפריה?

לכל עיר בישראל יכול שיהיה רב עיר משלה, ואפילו שניים: ספרדי ואשכנזי. אז איך זה שדווקא בערים החלשות בפריפריה ישנו איוש נרחב יותר של תקני רב? רמז: אריה דרעי הוא גם שר הפנים וגם השר לשירותי דת

| טור אורח: תני פרנק, נאמני תורה ועבודה |

רוב האנשים חושבים שרב עיר הוא תפקיד ייצוגי בלבד, אך זה ממש לא המצב. לרב העיר יש המון סמכויות – ויכולת להשפיע לכל אחד ואחת מכם על החיים. איך? פשוט – רב העיר הוא זה שחותם על תעודות הכשרות לכל עסק שמעוניין בכך בעיר. בנוסף, רב העיר הוא רשם הנישואין וחותם על תעודות הנישואין שמנפיקה המועצה הדתית ברשות. רב העיר ממונה הלכתית גם על נושא המקוואות, העירובין ועוד.

איך רב עיר נבחר?

רב העיר נבחר על ידי גוף ייעודי שמורכב לצורך ההליך ונקרא "אסיפה בוחרת". באסיפה יש בין 16 ל- 48 חברים, בהתאם לגודל העיר. 50% מהחברים בגוף הבוחר מיוצגים על ידי מועצת העיר (דהיינו ייצוג להרכב האוכלוסייה של הרשות, כפי שהוא מתבטא בתוצאות הבחירות למועצה). 25% נוספים ממונים מבין תושבי העיר על-פי בחירתו של השר לשירותי דת (שהוא כיום אריה דרעי מש"ס), ו- 25% הם נציגי בתי הכנסת בעיר.

הליך הבחירות מורכב ומסורבל אך בסופו מתמנה רב העיר לכהונה שנמשכת עד גיל 70 – וישנה גם אפשרות הארכה לגיל 75. רבני הערים הוותיקים יכולים אפילו לקבל הארכת כהונה נוספת עד גיל 80, והוותיקים ביותר (אלה שמונו לפני שנת 1974) פשוט מכהנים לכל החיים.

כהונתם של רבני ערים איננה קצובה כמו של נבחרי ציבור אחרים ובפועל הם יכולים לכהן בתפקיד אפילו מגיל 30 ועד גיל 75. רק בנסיבות חריגות במיוחד הם מודחים מתפקידם.

דו"ח מבקר המדינה האחרון מצא שישנן בעיות רבות בתפקודם של רבני הערים ובהליך המינוי שלהם. בפועל, ישנו מצב משונה שדווקא בחלק מהערים בפריפריה מכהנים שני רבנים (אשכנזי וספרדי), בעוד שבמרבית הערים בארץ אין רב עיר בכלל – כולל בערים גדולות כמו חיפה ותל-אביב. בירושלים לא כיהן רב עיר מ- 2003 ועד 2014.

הכוח של משרד הפנים, המשרות של רבני הערים

כיצד הגענו למצב זה? המינוי של רבני ערים תלוי, כאמור, בהחלטת מועצת הרשות המקומית והמשרד לשירותי דת. לשר לשירותי דת בדרך כלל יש תמריץ להביא למינוי של כמה שיותר רבני ערים, בעיקר אם הם מזוהים עם המפלגה ממנה הוא מגיע. כך הבית היהודי עשו כאשר נפתלי בנט עמד בראש המשרד לשירותי דת (אז הוא חתר להביא למינוי רבנים ראשיים בירושלים, אשכנזי וספרדי) וכך עושים היום בש"ס – בפועלם להביא למינוי רבני עיר ספרדים.

ההבדל הגדול כיום הוא שבמקביל לשליטה במשרד לשירותי דת, ש"ס שולטת גם במשרד הפנים. המצב הזה מגדיל מאוד את האינטרס של כל ראש רשות לשמור על "רוח טובה" עם יו"ר ש"ס, אריה דרעי, המכהן בשני תפקידי השר.

האמת הזו נכונה בעיקר לרשויות מוחלשות: בניגוד לפורום ה- 15 – שמאגד את הרשויות המקומיות החזקות בישראל – מרבית הרשויות האחרות תלויות מאוד בהחלטות משרד הפנים בחישובי ארנונה, מענקי איזון, תיקוני גבולות מוניציפליים, ועוד. על כן, ראשי רשויות אלו יהיו בעלי אינטרס גדול יותר לשתף פעולה עם השר גם כאשר מדובר במינוי רבני ערים – בכובע השני שלו כשר לשירותי דת.

המינויים וניסיונות המינוי האחרונים של רבני ערים התקיימו ב- 2017 (ב- 2018 הם הוקפאו בגלל שנת הבחירות המקומיות). מבט מהיר על רשימת המינויים מראה שכולם מינויים של ש"ס: הרב יצחק לוי, שנבחר כרב העיר נשר, הוא תלמידו המובהק של הראשון לציון, הרב יצחק יוסף; הרב אליהו בר-שלום נבחר לרבה הראשי של בת-ים במקום אחיו הרב יוסף בר-שלום שנפטר (משפחת בר-שלום מחותנת עם משפחת יוסף); הרב משה צבי בוחבוט, רב כולל בבני-ברק, נבחר לרב העיר טבריה כמועמדו הבולט של נשיא מועצת חכמי התורה של ש"ס, חכם שלום כהן. הבחירות לרבנות העיר לוד, בית שמש וחדרה הוקפאו בהוראת בג"ץ בשל אי-סדרים – אך גם בהם הרבנים המובילים היו רבנים מטעם מפלגת ש"ס.

שר הפנים והשר לשירותי דת, אריה דרעי

הרב הירושלמי ברחובות וסכסוך רבנים בקרית אתא

ברחובות מכהן משנת 1972 הרב שמחה הכהן קוק. הרב קוק מבוגר וכבר לא כל-כך מתפקד – אך כאמור זה לא מונע ממנו מלהמשיך להחזיק במשרתו. ראש עיריית רחובות, רחמים מלול, הוא איש ש"ס לשעבר ואף כיהן כח"כ מטעמה. כך קרה האבסורד שביום אחד מועצת העיר ברחובות אישרה מינוי של רב עיר שני – ועוד מועמד שמתגורר בכלל בשכונת הר נוף בירושלים (בה מתגורר,אגב, גם אריה דרעי) – במקום להחליף את רב העיר הנוכחי.

התושבים ברחובות גילו שאין באמת צורך ברב עיר נוסף, שנושא באותן סמכויות של רב העיר הנוכחי ושעלות שכרו תעמוד על כחצי מליון שקל בשנה. הליך המינוי החל באופן רשמי, אך מחאה נחרצת של פעילים מקומיים, בסיוע התנועה שלנו ("נאמני תורה ועבודה"), הביאה לעצירת ההליך והקפאת המינוי.

בקריית אתא התושבים כבר "נהנים" משני רבני עיר שמסוכסכים זה עם זה. הרב מימון, הרב הספרדי, ממומן מקופת המועצה הדתית – והרב דיסקין, האשכנזי, מקופת העירייה. הרב דיסקין הוצנח על ידי ראש העיר ואנשי ש"ס לפני מספר שנים, כדי לחלוש על מערך הכשרות המקומי מפני שהרב מימון היה עצמאי מדי. הדבר גרר מלחמה בין שני הרבנים, כאשר אחד ביטל את תעודות הכשרות של השני, וכל זאת על גבם של בעלי המסעדות וצרכני הכשרות בעיר.

*

לדעתי, אף פעם אין צורך בשני רבני ערים. בטח כאשר אין חלוקת סמכויות ברורה בין השניים באופן שמביא פעמים רבות לסכסוכים ולפגיעה בשירותי הדת המקומיים. על אחת כמה וכמה אין הצדקה למינוי שני רבנים דווקא בפריפריה, ברשויות בהן יש פחות כסף מלכתחילה. הרי איך מסתדרים בתל אביב ובחיפה ללא רב עיר כלל? מסתדרים. וכל זאת נכון בוודאי כאשר רב העיר ברוב המקרים לא מחובר לציבור אותו הוא נבחר לשרת.

יש כמאה רבני ערים בארץ, אתם מוזמנים לבדוק ברשימה המלאה שהכנו אם בעירכם יש רב עיר, אחד או יותר. אם אין לכם רב עיר – בקרוב יכול להיות שתתחדשו באחד.

*

הכותב הוא תני פרנק, ראש תחום דת ומדינה בתנועת נאמני תורה ועבודה.

מי ממשרדי הממשלה מסרב לפרסם את חומרי הארכיון שלו לציבור?

| תומר אביטל |

הפעם אנחנו לוקחים אתכם אל תוככי המקום בו נאצרים ומחכים לאור היום המסמכים הכי סודיים בישראל: ארכיון המדינה. זה מקום קריטי. מסמכי העבר של מדינתנו שמורים בארכיון הזה, שהולך ומתעשר, ואמור לאפשר לכל אזרח ללמוד בשקיפות מלאה על ההיסטוריה. פעילים חברתיים החלו להיעזר בו יותר ויותר – למשל כדי לגשת למסמכים העוסקים בבעלות על רכוש בגבעת עמל או בחטיפת ילדי תימן. אלא שבשנה האחרונה נשקפת סכנת חיסיון למיליוני תיקים שנוצרו על-ידי עובדי המדינה לדורותיהם. למרבה הצער מסמכים שמשקפים את פעילות הממשלה והרשויות, התכתבויות עם אזרחים, ועוד הרבה נושאים קריטיים – נגנזים ומאבדים פומביות.

יחד אתכם כבר פעלנו ב"שקוף" לאפשר את המשך הנגשת ההיסטוריה של מדינת ישראל באמצעות פתרון ביניים: "הגופים המפקידים" (משרדי הממשלה) החליטו לא לחכות לכנסת, והסמיכו בעצמם את גנז המדינה לבצע את חשיפת החומר הארכיוני הלא-מסווג. בדקנו וגילינו שכמעט כל המשרדים הסמיכו את הגנז, ובזכות כך עבודת החשיפה נמשכת. זה מצוין! אבל כמה עדיין מעדיפים שהמסמכים יצברו אבק.

אלו משרדים מצנזרים חומרים?

מסתבר שמלבד משרד הרווחה (שם באמת מדובר בתיקי פרט בעייתיים), רק שלוש יחידות ממשלתיות מסרבות לשתף פעולה ולחשוף חומרים לציבור: משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, משרד המשפטים ומשטרת ישראל. שלושה גופים מהותיים.

אז הפעם עשינו משהו חדש: פנינו לתגובות כדרכנו בקודש, אבל כדי באמת להביא לכם את התמונה המלאה – הראנו את התגובות למומחה לנושא – גנז המדינה בדימוס ד"ר יעקב לזוביק.

להלן התגובות, לצד פרשנותו.

מבקר המדינה:
משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, המנוהל על-ידי יוסף שפירא, מסר כי: "למסמכי המשרד דרושה התייחסות ייחודית, היות ורובם המכריע הינם מסמכים שהתקבלו מגופים מבוקרים לצרכי ביקורת, חלקם מכילים מידע רגיש, חסוי או סודי וחשיפתם מצריכה גם את אישור הגופים אשר יצרו את המסמכים. לאחרונה גיבש המשרד נוהל פנימי ובו קריטריונים סדורים ועדכניים לביצוע החשיפה והוא פועל בימים אלו לטיפול בבקשות חשיפה שהוגשו. הסדרת עבודת החשיפה מול ארכיון המדינה נמצאת בטיפול". עוד הוסיפו כי בקרוב יתמנו אנשים לתפקיד זה.

ד"ר לזוביק: "ייתכן שיש כאן אי-הבנה מסוימת את התפקידים של הארכיון בחברה דמוקרטית. אחד התפקידים החשובים הוא לאפשר לאזרחים לראות מה עשו הפקידים באמת. אחת הסיבות העיקריות שחומר ארכיוני ממתין שנים לפני פתיחתו לציבור היא לאפשר לו "להתקרר". אך משעברה התקופה, הוא ייפתח במלואו והאזרחים יוכלו לראות את מלוא התמונה. לא מה שהפקידים היו רוצים שיראו, אלא מה הפקידים עשו. זה לא תמיד אותו הדבר. ונכון שהפקידים יעשו את עבודתם בידיעה שבעתיד הציבור יראה את הגירסה הבלתי-מצונזרת של פעילותם".

עוד הוסיף: "אין לך דוגמא טובה יותר לזה מאשר תיקי משרד מבקר המדינה. המבקר אוסף מידע רב, ותגובות רבות על המידע, ולבסוף מחליט בעצמו מה הגירסה הנכונה להציג לציבור. חשוב שהציבור יוכל לבדוק את החומר בעצמו – כעבור זמן, כמובן – ולהחליט בעצמו. מכיוון שכל החומר מצוי בתיקים, אין למבוקרים ממה לחשוש יותר מאשר מן הדו"ח עצמו, שפורסם כבר מזמן".

המשטרה:
משטרת ישראל, המנוהלת על ידי רוני אלשיך, מסרה כי: "המשטרה מפקידה חומרים ותיקים ישנים ולא פעילים בארכיון מדינת ישראל, בהתאם להוראות חוק הארכיונים. המשטרה חושפת לציבור מידע רב בשקיפות מלאה ובהתאם לחוק, ובתנאי שאין בו משום פגיעה בביטחון המדינה, שלום הציבור, טוהר החקירה, צנעת הפרט, חשיפת שיטות ואמצעים וכיו״ב, בדומה לכל גוף ביטחוני אחר בישראל".

גנז המדינה בדימוס, ד"ר לזוביק: "אם לשפוט לפי תגובתה, ייתכן שהמשטרה רואה את הדברים באותה צורה כמו מבקר המדינה. אם היו חקירות לא טהורות, לדוגמא, מן הראוי שהדבר ייוודע לציבור לפחות בעת פתיחת החומר הארכיוני, שנים לאחר תום החקירה. אם לא אז, מתי?"
לדבריו, "אשר לאמירה שהמשטרה "חושפת מידע רב", היה עוזר לו הדובר היה מאיר את עינינו במספרים: כמה תיקים ממתינים לחשיפה, כמה הוזמנו, כמה כבר נפתחו, מה משך הזמן הצפוי מהזמנה ועד פתיחה, וכו'. אם המשטרה נוהגת כשורה, הצגת המספרים תעמיד אותה באור חיובי".
אנחנו מסכימים!

משרד המשפטים:
מהמשרד, אותו מנהלת אמי פלמור, נמסר כי: "בראש ובראשונה מונתה השנה (למיטב ידיעתנו בין הראשונות במשרדי הממשלה) ממונה על העמדת מידע לציבור במשרה מלאה. אחד מתפקידיה (נוסף על הטיפול במאות בקשות חופש המידע) הוא הטיפול בחשיפת חומר ארכיוני. לשם כך החל המשרד בהקמת צוות מקצועי של גימלאי המשרד הבקיאים בחומרים ההיסטוריים (בדומה לקיים בארכיון המדינה – בו מועסקים גמלאים מארגונים אחרים) שמטפל בבקשות לחשיפת חומר ארכיוני. עד כה טופלו מאות בקשות. במידת הצורך אנו נותנים עדיפות לטיפול בבקשות דחופות של חוקרים ואנשי אקדמיה שמגלים עניין בחומר בעיקר לצרכי מחקר.

על כן, אין בסיס לטענה שתיקי הארכיון של משרד המשפטים נשארים בעלטה. עד כה חשפנו מאות תיקים ואנחנו בתהליך של חשיפת מאות תיקים נוספים לבקשת הציבור. בנוסף בכוונתנו להתחיל בקרוב בחשיפה יזומה של תיקים היסטוריים בעלי עניין ציבורי.

הסיבה שלא העברנו את האחריות והסמכות בעניין לארכיון המדינה היא משום שמדובר בחובה שחלה על המשרד המפקיד בהתייעצות עם ארכיון המדינה. אחריותנו החוקית לחומר ההיסטורי של משרד המשפטים שנמצא בארכיון המדינה והעובדה כי נוכח תפקידו של המשרד כמשרד המטה המשפטי של הממשלה כולה מדובר בחומר משפטי רב ומגוון מאד שקשה לאפיינו מראש, הביאה להעדפה מקצועית במשרד, בשלב זה, להשאיר את הטיפול בחשיפה במשרד ואנו בונים את המערך הארגוני המתאים לשם כך".

ד"ר לזוביק: "תיאור הדברים סביר וחיובי, אם הוא מדויק. בהתחשב בכמויות החומר הארכיוני של משרד המשפטים, יש הצדקה מלאה להקמת צוות שלם של חושפים (גם במשרדים האחרים יש לכך הצדקה אגב). משרד המשפטים אכן עוסק במגוון רחב של נושאים, ולכן חומריו מעניינים אזרחים רבים. מה שקצת מדאיג בתשובת הדובר הוא השימוש בלשון עתיד. הוא איננו מדווח על מצב קיים, אלא על כוונות מצויינות".

עוד מוסיף הגנז בדימוס: "תשובת המשרד היתה מרגיעה יותר לו היו בה לוח זמנים וקבלת עול של מטרות מדידות: האם יהיה על הצוות להשיב לפניות אזרחים בלו"ז ידוע? האם תהיה כוונה לקיים את החוק ולפתוח את החומרים במועד שנקבע בתקנות, מבלי להמתין לבקשות מן הציבור? האם "מאות התיקים שכבר נפתחו" הם אחוז גדול או קטן ממספר התיקים שהוזמנו? אם התשובות שבידי הדובר הן טובות, חבל שלא הציג אותן".

נמשיך לעקוב!

סיקור צל בצלאל סמוטריץ' – שבוע שישי

השבוע: סמוטריץ' נלחם באיזונים ובלמים של הדמוקרטיה הישראלית, מנסה לרוקן את מוסד מבקר המדינה מתוכן, ותוקף את הוועדה למינוי בכירים

המשך קריאה…