"הכנסת לא קיימת יותר" – ראיון מפתיע עם יו"ר הכנסת בדימוס דן תיכון

ליו"ר הכנסת בדימוס דן תיכון (הליכוד) מילים קשות במיוחד על הכנסת בעידן אדלשטיין-נתניהו. תפסנו אותו לראיון מיוחד, והוא אומר שהכנסת "לא קיימת היום". תיכון, שכיהן כיו"ר בקדנציה הראשונה של נתניהו בשנות התשעים והגביר את שקיפות המליאה והוועדות, טוען כעת שהממשלה שולטת למעשה בכל הנעשה בכנסת ואין הפרדת רשויות. תיכון מקשר זאת להתחזקות הביקורת השיפוטית, ואומר דברים לא פשוטים על השנים בהן אדלשטיין מכהן כיו"ר. לדבריו אדלשטיין אפשר למממשלה לדרוס את הכנסת, ומספר איך ניהל אותה אחרת לגמרי. לא לפספס.

בהופעת אורח: ח"כ שרן השכל.

| תומר אביטל |

תומר אביטל: אנחנו עם דן תיכון יו"ר הכנסת לשעבר, אז אתה אומר שהפרדת הרשויות היום הולכת ומצטמצמת.

דן תיכון: הכנסת איבדה את החשיבות שלה. אני אתן לך סקירה קצרה: בן גוריון, שייסד את המדינה, היה דיקטטור. הוא צפצף על הכנסת למרות שהוא נחשב לדמוקרט משכמו ומעלה. חברי הכנסת היו באים לכאן אך ורק לשםהורד.. מי בעד, מי נגד והביתה ביום רביעי בבוקר. מי שלא רקד לפי החלילים של בן גוריון הלך… הממשלה לא התחשבה בכנסת בשום דבר, ב-1981 חל כאן שינוי אדיר: הגיעו שלושה – ארבעה חברי כנסת צעירים שאמרו: "מעתה ואילך הכנסת מבקרת ומשגיחה על הממשלה".

תומר: התפקיד המקורי שלה.

דן: כן, ואם אתם לא רוצים, אני מבטיח לכם שכל חוק שיעבור יהיה כתוב ובאישור ועדת הכספים. זאת אומרת שר האוצר יכול להבטיח מה שהוא רוצה, בסוף בסוף זה בא אליי לועדת הכספים, ולא רק אני. חייל איתן אם אתה זוכר, רמון. הפכנו את הכנסת למעצמה. הממשלה..  היו כאן חברי כנסת שהיתה להם עוצמה יותר מהשרים. ב- 1995 בא פתאום אחד בשם אהרון ברק ואמר: "מה זה הכנסת? מה זה הממשלה? הכל … אני, אני, אני. צריך לשאול אותי" כך הגענו לדיקטטורה.

תומר: איך זה החליש את הכנסת?

דן: מה?

תומר: זה שבג"ץ לקח עוד סמכויות, זה מה שאתה אומר?

דן: כן! הרי אני הזהרתי את בג"ץ. יש נאום מאוד מפורסם שלי על הצעת חוק שלי שנקראת "חוק לייעוץ לניירות ערך". הצעה כזו שמסדירה את כל שוק ההון בישראל. איזה מישהו מבני ברק פנה לבג"ץ וטען שלא צריך להסדיר שום דבר. גנבים רוצים לגנוב. פנה לבג"ץ, ברק ציוות הרכב של תשעה שופטים, כל השופטים בראשותו. היה מתח עצום. פתאום אני נהיה יושב ראש הכנסת. חיכינו בסבלנות והוא דחה את ההחלטה שלוש שנים. בסוף הוא נתן החלטה שמקצרת איזה סעיף של תכולה. זה חוק מאוד סעיפי. מאוד סעיפי. שמחלקת את התכולה, ואז באתי לנאום בפני לשכת עורכי הדין. ישבו ברק וכל חבריי. ואמרתי להם: "תיזהרו, אני מזהיר אתכם. אתם תתחילו להתעסק בכנסת ולבטל חוקים, הכנסת תשיב מלחמה". אף אחד לא שם לב. פתאום שמעו מה שאני אומר והתחילו לרוץ כל הרשתות: "מה אמרת? מה אמרת?" עלו עליי כל העיתונות, כל יפי הנפש, דן מרידור טען אפילו שאני צריך להתפטר, על פשיסט כזה. פשיסט כמותי.

דן ממשיך: אמרתי "מי שיגע, אם אתם רוצים לדעת, תקימו בית משפט לענייני חוקה. והוא יחליט, לא אתם. אתם לא מעלינו". ולברק אמרתי: "יכול להיות שאתה חכם ממני, אבל מה לעשות, אני יושב ראש הכנסת. ואתה לא תיגע בנו". במשך שלוש וחצי שנים לא נגעו בכנסת יום אחד. לאחר מכן נפתח הכל. אז היה ברק, אחר כך הגיע ובכלל אמר, מישהו נתן לו עצה ואמר לו: "תשמע, אתה באמצעות ביקורת המדינה יותר חזק מכולם, תנהל אתה את העסק!" אז הוא התלהב, התלהב, התחיל לנהל את העסק בעצמו. מה שקורה…"

תומר: רגע, אבל תגיד, בתקופתך, ועדת השרים לחקיקה… ממשלה.

דן: לא היה דבר כזה! מה זה ועדת שרים לענייני חקיקה? זה נטרול הכנסת.

תומר: אז מה היה בתקופתך? איך זה עבד? משמעת קואליציונית? הממשלה כופה על הכנסת?

דן: היא לא כופה שום דבר.

תומר: איך זה עבד אז?

דן: היושב ראש הוא שמחליט מה יהיה על סדר היום ומה לא יהיה על סדר היום. היו פריטות של קואליציה ואופוזיציה בעד חוקים שהממשלה התנגדה. אני למשל, כחבר אופוזיציה העברתי הסתייגות של רבע מיליארד שקל – רבע מיליארד שקל! כמו שאומר הרוסי, והיא עברה. בניגוד להחלטת הממשלה. אני הפלתי את התקציב שנה אחת. בפרוצדורה. התקציב מאושר בקריאה שנייה. אם התקבלה הסתייגות אחת, צריך היושב ראש לבוא ולומר: אני מבקש לעבור לקריאה שלישית, היות והתקבלה הסתייגות אחת, האם אתה מאפשר לי לעבור? הוא לא שאל. ואני אמרתי: "רגע, רגע, התקציב לא עבר. אתה לא שאלת. אתה לא בקיא בתקנון, זה עניין שלך".

דן תיכון, יו"ר הכנסת 1996-1999

תומר: הממשלה אז הענישה ח"כים סוררים מהקואליציה כמו היום? היום מעיפים אותם מהוועדות אם הצבעה אחת…

דן: אני לא נתתי לגעת בחברי הכנסת. כן, לא נכנסו לכאן. לא הענישו חבר כנסת אחד.

תומר: אז מה אתה חושב על יולי אדלשטיין שעומד בצד ורואה איך הממשלה שולטת בכנסת?

דן: אמרתי לך, הכנסת לא קיימת. היא לא קיימת… ממשלה שיש לה ועדת שרים לענייני חקיקה, אז בשביל מה צריך כנסת? אתה צריך את ביטן (6:23) ללקק לו בתחת כדי שיעברו.

תומר: מה אתה חושב שהפתרון של התסבוכת הזאת?

דן: להחזיר את העוצמה של הכנסת. להגדיר כל רשות מה תפקידה.

תומר: זה אדלשטיין יכול, זה הכל אדלשטיין… הוא היחיד שיכול לעשות את זה.

דן: כן, כל רשות תוגדר מה מותר ומה אסור. ולא שכל אחד ירצה לקחת כוח לעצמו על חשבון האחרים. אז הכנסת היום היא … (6:57) אם אני פעם אספר מה אני מנעתי מראש הממשלה הזה, שהוא אותו ראש ממשלה, אף אחד לא יודע. היתה לי תכונה אחת טובה: שום דבר לא דלף ביני לבינו. ואני אמרתי לו: "אתה תנהל את הממשלה, אני מנהל את הכנסת. תזכור, אני מנהל את הכנסת.  אתה רוצה להדיח אותי? אתה יכול. אתה צריך רוב של 90, ולא תקבל. 90 זה אני. 90 זה אני". אני דאגתי שיהיה 90. כי כשנבחרתי, ביום שנבחרתי, היתה כאן הצעת חוק של הייעוץ המשפטי שאפשר יהיה להחליף יושב ראש ברוב של 61.  אני יושב יום ראשון, ואומר תקראו לי… תקראו ליועץ המשפטי. ואומר לו "תשמע מר ענבר, החוק הזה לא מקובל עליי. 61 – זה כל יום יקרה".

תומר: נכון.

דן: "עכשיו, אני אעלה מחר למנהלת הישיבה, והייתי סגן יושב ראש 15 שנה, אני אנסה לשכנע את חברי הכנסת שלא יקבלו את הצעת החוק. אבל אם היא תעבור, מחר בבוקר בשמונה בבוקר אתה מתפטר". אז מה אתה מציע? (הוא שואל)  "90 חברי כנסת ביום האחרון של הכנסת שלי". כך זה היה.

תומר: וזה קריטי, כי בעצם יו"ר כנסת שאי אפשר לפטר יכול באמת לשמור על כבודה של הכנסת.

דן: נכון, נכון!

תומר: אוי, רגע, הנה שרן השכל נכנסה.

דן: זו אחת שתמכתי בה!

תומר: כן, למה?

דן: כן. תמכתי בה. היא מצאה חן בעיני. על שהוציאה רגל כמה וכמה פעמים.

תומר: שמרה על כבודה של הכנסת?

דן: בשיא המשבר אני באתי לחזק אותה. ולכן פתחתי את מסע הבחירות ובסוף הבאתי מאות קולות בשבילה. מה שאני לא נוהג לעשות.

תומר: אתה היום חבר בליכוד?

דן: אני חבר בליכוד הרבה שנים.

תומר: מעולה, אז…

דן: אתה יודע, אני ואשתי למעלה מ-100 שנים חברים במרכז הליכוד. במצטבר. במצטבר.

תומר: תודה רבה!

דן: אוקי, אבל תמשיך, שלא תרתע! עומדים בפני משבר נוראי שנבחרתי. נבחרתי. הייתי חבר כנסת צעיר. הייתי חבר כנסת צעיר. נחשבתי לכוכב שיגיע רחוק. יגיע רחוק. קרא לי שמחה ארליך כאן בפרוזדור הזה ואמר לי: "דן תיכון, אתה תהיה כאן הרבה שנים. תשמור על הדמוקרטיה".

תומר: מי אמר את זה?

דן: שמחה ארליך. היה שר האוצר. (אמר לי) "תשמור על הדמוקרטיה. הדמוקרטיה תותקף מעת לעת". ואמרתי לו: "אתה בטח מתכוון לשרון?" והוא אמר: "גם לשרון". החלום שלי היה שיגיעו לכאן טנקים.

תומר: הסיוט שלך.

דן: כן, כן. ושלו!

תומר: אוקי, אז תודה!

דן: להתראות

מדינה יהודית ודמוקרטית לא תהיה כאן. איך בכל זאת נצליח לגשר על הפערים?

הוויכוח בנושא חוקה בישראל נסוב סביב חוסר היכולת לגשר על הסתירה בין מדינה יהודית לדמוקרטית. הרב שרלו מסביר איך בעוד הסתירה בין השתיים בלתי ניתנת ליישוב, ניתן בהחלט לאמץ דרכים לרכך ולצמצם אותה, כדי שיהיה אפשר לחיות איתה

| הרב יובל שרלו |

תפישת עולם אמונית מונותיאיסטית ותפישת עולם דמוקרטית מצויות בסתירה, ולכאורה לא ניתן ליישב אותה. הסתירה נובעת משתי סיבות. הראשונה היא שאלת מקור הסמכות: תפיסת עולם דתית מעמידה את האלוהים במרכז, ואילו תפיסת העולם הדמוקרטית מעמידה את העם במרכזה. בתפיסת העולם הדתית הרוב אינו רשאי לקבל הכרעות המנוגדות להלכה, והתורה אף ציוותה לא ללכת אחרי הרוב כאשר הוא פועל לרעה (שמות כג, ב). 

אילו הפער היה מתמקד בסדרי קבלת החלטות ובעקרון שלטון הרוב בלבד היה אפשר ליישב את הבעיה, לפחות במישור הפרקטי. אלא שיש בעיה מהותית יותר, הנעוצה דווקא בכך שדמוקרטיה ליברלית מערבית מתאפיינת גם בערכים שהרוב דווקא אינו רשאי לבטל: חופש הדיבור, ההתארגנות, העיסוק, הדת וכדומה. לעומת זאת, התפיסה הדתית והציווי האלוהי מחייבים לעיתים פגיעה בזכויות הפרט, בעיקר כשמדובר במצוות שהוא חייב לקיימן בשל היותו חלק מהקולקטיב היהודי. 

הרב יובל שרלו

אם כן, הגדרתה של ישראל כמדינה יהודית-דמוקרטית סובלת לכאורה מסתירה מהותית. היא נשענת על שני מקורות סמכות – היהדות והדמוקרטיה – ומכתיבה שתי רשימות שונות של תחומים שאין הרוב יכול לעצב (מצוות אלוהיות מחד גיסא וזכויות הפרט מאידך גיסא). מה שמחריף את העימות הזה הוא השפה המשמשת לדיונים עליו. אלה הבאים בשמה של היהדות טוענים לא אחת כי הם אינם יכולים לדבר בשפת הדמוקרטיה המתווכת, הכוללת פשרות, ויתורים והסכמות, שכן אין מדובר בעמדות אישיות שלהם כי אם בייצוג עמדות שמקורן אלוהי, ועל כן לא ניתן להגיע להסכמות ולפשרות בעניינן. לעומת זאת, הבאים בשם הדמוקרטיה טוענים כי אין סמכות כלשהי הרשאית לפגוע בזכויות הפרט, ולעיתים אף כופרים בתוקפן של עמדות הנשענות על ציווי דתי.

האם אפשר ליישב את הסתירה?

הסתירה בין ההגדרות מטרידה את ישראל מיום היווסדה, ולאורך השנים הוצעו הצעות שונות ליישובה. יש שביקשו ליישב את הסתירה על ידי הוכחה כי היהדות מכירה בכוחו של הרוב ככלי העיקרי להכרעת וליישוב סכסוכים. בדבריהם הם התבססו הן על המקורות השונים המלמדים על כוח הרוב הן על ההיסטוריה היהודית, ובעיקר חיי הקהילה, שהוכרעו בקהילות שונות בדרכים שונות מכוח סמכות ה"קהל", ולא מכוח סמכות אלוהית. חלק מהמצדדים בדרך זו ציינו  כי התורה עצמה ציוותה להקים את המלוכה "ככל הגויים אשר סביבותיי", לאמור: התורה מלמדת כי אין היא מתערבת בתבניתו של השלטון הראוי, והיא מכירה במה שמקובל אצל אומות העולם המתוקנות כדבר מתאים לחיקוי על ידי עם ישראל. במילים אחרות, תפקיד התורה הוא לעצב פנים מסוימים של החיים בכל שלטון שייבחר, אולם אין היא קובעת את אופני השלטון. דרך מחשבה זו טוענת למעשה כי היהדות אימצה את הדמוקרטיה.  

אולם נראה כי הניסיון למצוא את השורשים הדמוקרטיים ביהדות מעיד על אי הבנה של שני הקטבים  – הדמוקרטיה וההלכה. מחד גיסא, הדמוקרטיה המודרנית בצורתה הנוכחית אינה רק כלי של הכרעת מחלוקות בדרך הרוב. זוהי תפישת עולם רחבה הקשורה גם לריבונות האדם, לחירות, לזכויות הפרט, לליברליות ולשוויוניות. האדם הדמוקרטי הוא משכיל, פתוח, עצמאי ונהנה מתקשורת חופשית ומחופש ההתארגנות וההבעה. כל אלה הם חלקים בלתי נפרדים של הדמוקרטיה, ומשום כך לא ניתן להסתפק במקורות הלכתיים הדנים בכוח הרוב. 

מאידך גיסא, אין זה נכון כי ההלכה מכירה באוטונומיה מוחלטת של האדם ומעניקה לרוב את ההכרעה ללא הגבלה. למעשה, הפסוק עליו מבוססת החובה ללכת אחרי הרוב אומר את ההפך המוחלט: "ולא תענה על ריב לנטות אחרי רבים להטות", כלומר – גם אם דעת הרוב נוטה לכיוון שגוי בעיני אדם, עליו לשמור על דעה צלולה ועצמאית. 

כדי לבחון אם היהדות אכן מכירה בדמוקרטיה אפשר להציג שאלה פשוטה: מה תהיה עמדת היהדות אם המבנה החברתי של מדינת ישראל ישתנה, ויהיה בה רוב דתי ומיעוט חילוני? האם ההלכה תכיר בזכותו של המיעוט לחלל שבת ולנהוג במכוניות פרטיות ברשות הרבים? האם ההלכה תכיר בחופש הביטוי גם אם ייאמרו דברים קשים מאוד נגד התורה, נגד ההלכה ונגד הרבנות? יש לזכור כי שאלה זו אינה היפותטית בלבד. אם המגמות הדמוגרפיות במדינה תימשכנה, האפשרות לרוב דתי תהפוך להיות ריאלית. מעניין לציין כי ככל הידוע לי לא נערך ולו דיון הלכתי אחד על מדיניות ההלכה במציאות שבה הרוב הנאמן להלכה שולט במדינה, אולם נותר מיעוט שאינו עושה זאת. שאלה זו מחריפה בשל המקורות הקדומים של היהדות, שמצווים על הענשת מחללי שבת בחומרה. כשייפתח הדיון הזה נוכל לבחון עד כמה ההלכה אימצה את הדמוקרטיה במובן המלא של המילה. 

ניסיון אחר ליישב בין שני הערכים מהכיוון ההפוך מיוחס לנשיא בית המשפט העליון לשעבר אהרן ברק. לדבריו, בהגדרת המדינה  ה"יהודית" כפופה ל"דמוקרטית", ועל ישראל לאמץ מתוך היהדות רק את הערכים העומדים בקריטריונים הדמוקרטיים. עמדה זו היא סוג של מכבסת מילים, שכן היא משמיטה למעשה את ה"יהודית" מהגדרתה המהותית של המדינה. אם בכל עימות בין הערכים  תגבר ידה של הדמוקרטיה, המשמעות היא שישראל תהיה מדינה הפועלת מכוחם של ערכים אוניברסליים בלבד, ומותירה ל"יהדות" את האפשרות לקשט את הדמוקרטיה בפסוקים מן המקורות. 

השופט אהרון ברק

חוקה – עוד בעיה או הדרך לפתרון?

ישנם הטוענים כי ברגע שתהיה לישראל חוקה הסתירה בין הערכים תיעלם, אולם לדעתי אין חוקה פוטנציאלית שתצליח ליישב את הסתירה. אם תהיה זו חוקה "רזה" – בלי רשימת זכויות ובלי הגדרת המדינה כמדינה יהודית – היא לא תיישב את הסתירה, אלא תותיר את השאלות מחוץ לחוקה; אם החוקה תכלול בתוכה גם את רשימת הזכויות, אך לא את המבוא לחוקה (כמו מגילת העצמאות) – היא תכריע לכיוון ה"דמוקרטית" בלבד, בניגוד לעמדת הרוב בישראל; ואם היא תכלול  גם את רשימת הזכויות וגם את מגילת העצמאות – הסתירה תשתמר בה. 

לפיכך, דומה כי את מאמצינו אנו צריכים להשקיע במקום אחר. טענתי היא שאנו חייבים לחדול מהניסיון ליישב את הסתירה הזו, כיוון שיישובה הוא בלתי אפשרי. העימות המתמיד בין ההלכה היהודית ובין הדמוקרטיה ילווה את מדינת ישראל כל עוד יחיו בתוכה קהילות מנוגדות הבוחרות באחד מן הקצוות, ובשל כך הוא לא ניתן לפתרון בדרכי יישוב הסכסוכים המקובלים בעולם. אולם יש בידינו לרכך את העימות הזה: את המאמצים צריך להשקיע בניסיון לקרב בין שני הקטבים, אפילו אם אנו יודעים מראש כי הרמוניה מוחלטת אינה אפשרית. ריכוך מתמיד של המתח יאפשר למדינה להמשיך ולהתקיים בתוך המתח הזה – ולא זו בלבד, אלא אף עשוי להפוך את המתח מבעיה מהותית לאתגר מעצים.

החתימה על מגילת העצמאות

הדרך הראשונה: בחינה מחודשת של הנחות היסוד

אמ;לק: ניתן לצמצם את הפער בין יהודית לדמוקרטית על ידי פירוש שונה של ההלכה ואימוץ כללים שלא ניתנים לשינוי על ידי הרוב

העמדה הדתית: לא רק בידי שמיים

ההלכה כאמור רואה בריבונו של עולם את מקור הסמכות, וזאת נשמת אפה של האמונה. עם זאת, משני כיוונים מרכזיים בולטת האוטונומיה וחשיבותו של האדם. אף שהתורה נתפשת כמקור אלוקי, בני האדם הם אלה שהופקדו על פרשנות התורה. על כן, עצם הטענה כי מדובר בייצוג עמדות השכינה היא הפרזה במעמדם של פוסקי ההלכה. מרחב התמרון וחופש הדעת שניתן לבני אדם הוא עצום, ועל כן יש ביד נושאי דבריה של ההלכה לקיים משא ומתן ודיאלוג על דרכה, ולא להעמיד אותה כמי שאינה פתוחה לדיון.  

יתרה מכך, יש מקורות מיוחדים המלמדים על אוטונומיה גדולה הניתנת לפוסקי ההלכה לא רק כמפרשים את המקורות האלוהיים, כי אם גם כמחוקקים את דרכה של ההלכה. משום כך לא ניתן לטעון כי מדובר בציות לצו האלוהי בלבד. הפרשן והמחוקק מביאים לעבודתם גם את תפישתם התרבותית ואת העולם החברתי שהם חיים בו. הכרה במרכיבים האנושיים הקיימים בעולמה של ההלכה מאפשרת ריכוך של העמדה הבלתי מתפשרת והמתבדלת. 

העמדה הדמוקרטית: לא תמיד הרוב קובע

הדמוקרטיה מציגה את עצמה כמי שמכתירה את העם לריבון, והוא הקובע את ההתנהלות הדמוקרטית. ברם, ניתוח מעמיק של העמדות הדמוקרטיות הקיימות היום מלמד כי לא כל הסמכויות ניתנות בידי העם. גם במישור הפילוסופי וגם בהתארגנויות מעשיות, כגון האיחוד האירופי, ניכר שיש ערכים אוניברסליים שהרוב אינו רשאי לפעול נגדם. קיים ויכוח נוקב לגבי מקורם ותקפותם של ערכים אלו, וכן לגבי היקפם, אולם עצם ההכרה כי לא כל דבר ניתן להכרעת העם ויש ערכים כלליים המחייבים גם את הרוב היא שרירה וקיימת.

הכרה זו מאפשרת לטעון כי הדמוקרטיה מסוגלת לאמץ ערכים נוספים שאינם נתונים להכרעת הרוב. ערכים אלו עשויים להיות גם דתיים, והדמוקרטיה עשויה לראות אותם כיסוד הקיום הלאומי, שאינו נתון לשינוי על פי רצון הרוב. איני טוען בכך כי הדת היא אוניברסלית באותה מידה של רשימת זכויות האדם, אך משעה שהדמוקרטיה קיבלה על עצמה עקרונות שאינן כפופים לשלטון הרוב בלבד – פתוח השער לכניסה של ערכים נוספים לתוך מסגרת זו. מדינת לאום יכולה להתקיים בתוך מסגרת דמוקרטית, ולהיות מאופיינת ביסודות מהותיים הלקוחים מהעולם הדתי של לאום זה. 

המסקנות העולות מבחינת עקרונות היסוד של הדמוקרטיה ושל ההלכה היהודית אינן מבטלות את הפער ביניהן לחלוטין, ואפילו לא מביאות לידי מערכת הסכמות שניתן לחיות איתה. מהכיוון הדתי, אף שהועצמה סמכות האדם כפרשן וכמחוקק, לא בוטלה העובדה כי במוקד עומדת ההתגלות האלוקית, שהיא מקור הסמכות. יתרה מכך, כוונתו של האדם המאמין כפרשן היא להגיע לפירוש הנאמן ביותר לצו הקטגורי, שמקורו מחוץ לאדם. לפיכך החירות שהוא נוטל לעצמו מוגבלת, ותפישת היסוד מכוונת תמיד לבירורו של הצו האלוקי המדויק.

גם מן הצד הדמוקרטי לא התבטל הפער. אמנם יש ערכים שהם מחוץ לקביעת הרוב, אולם הם עצמם מבוססים על הכרעת האדם כריבון או על הכרות נוספות, כמו ההסכמה הבין-לאומית, וקשה להכניס למסגרת זו גם את התפיסה הדתית. למרות זאת, ההכרה ביכולתן של שתי המסגרות לערער על תפיסות היסוד של מקור הסמכות שלהן בנסיבות מסוימות היא צעד חשוב בדרך להתקרבות בין הקצוות. 

הדרך השנייה: קירוב תכנים 

אמ;לק: הכרה דתית רחבה יותר בזכויות הפרט והכרה דמוקרטית מוגברת בזכויות הקולקטיב

הפער בין שתי הגישות יכול להצטמצם גם על ידי בחינה מחודשת של האפשרות כי ההלכה אכן מכירה בשפת הזכויות העומדת בבסיס הדמוקרטיה. כאמור, הטענה כי ההלכה היהודית מכירה בסמכותו של הרוב אינה מבוססת דיה לדעתי, אולם יש שני כיוונים אחרים שעשויים להעיד על הימצאות של ערכים דמוקרטיים ביהדות: הכרת ההלכה בדרך הארץ שקדמה לתורה, ורשימת הזכויות הנמצאת בתוך ההלכה עצמה. 

דרך ארץ: הדרך המחברת בין אדם לחברו

הקביעה כי דרך ארץ קדמה לתורה מחייבת הסבר לשוני. במונח "דרך ארץ" אין כוונתי למשמעות המקובלת היום, של התנהגות נאותה בנימוסים והליכות נאות, אלא למשמעות המקורית של המונח בלשון חז"ל – ההתנהגות הטבעית המקובלת בעולם. דרך ארץ היא מילה נרדפת להתפרנסות מעמל כפיים, לקיום יחסי אישות ולמנהגים הנהוגים בין בני אדם. חז"ל דיברו הרבה בשבחה של דרך הארץ, ובמחויבות של האדם לנהוג לפי הכללים שהיא מכתיבה. 

הקביעה של חז"ל כי "דרך ארץ קדמה לתורה" מקנה תוקף למה שנהוג בין בני אדם במדינה מתוקנת ונורמלית, הדומה במידה לא מעטה לרשימת זכויות האדם. אימוץ של רשימה כזו אינו צריך אפוא לנבוע מההלכה דווקא, אלא מהכרעות האנושות עצמה בדבר ההתנהגות הראויה והמתאימה. אנו מוצאים את הרוח הזו מנשבת בעיקר בדברי הנביאים,  שרבים מהם ביטאו את החובה לנהוג בצדק וביושר, בהגינות וברגישות חברתית, הרבה מעבר לעולמה של ההלכה ובסטנדרטים גבוהים בהרבה מאלה של החוק. וכשהעמדה היהודית במשוואה של "מדינה יהודית דמוקרטית" רואה את עצמה מחויבת לערכים האוניברסליים הכללים שבעולם – אנו יכולים לראות בכך ריכוך המתח הגדול שבין העולמות.

הזכויות בהלכה: לקרוא בין השורות

מעבר להימצאותו של שיח הזכויות בדרך הארץ, רשימת הזכויות היא חלק בלתי נפרד גם מעולמה של ההלכה עצמה – אלא שיש לדעת איך למצוא אותן בתוכה. ההלכה בדרך כלל אינה מדברת בשפת זכויות, אלא בשפת חובות. כך, היא אינה מדברת על זכותו של אדם לשמו הטוב, אלא מחייבת את האחרים שלא להוציא לשון הרע ושלא להלבין פנים; היא לא עוסקת בזכות לחיים הוגנים, אלא מחייבת את הציבור לדאוג לחלשים שבחברה; היא לא עוסקת בזכותם של הורים על ילדיהם, אלא בחובות ילדים כלפי הוריהם. על כן, לא ניתן להעתיק באופן פשוט את השפה ההלכתית לשפה הדמוקרטית. 

אולם עצם העובדה כי ההלכה מטילה חובות רבות כלפי ה"אחר" מלמדת על הימצאותם של ערכים דמוקרטיים במובנם הרחב גם בחלק היהודי של המשוואה. זו ההזדמנות להעיר על נקודה מרכזית בסוגיה זו: בדרך כלל, העיסוק בדמותה של ישראל כמדינה יהודית מתאפיין אך ורק בתחומים שבין אדם למקום, כגון נישואין וגירושין, כשרות ושבת. אולם מסורת עם ישראל ותורתו עוסקים רבות בשאלות הצדק החברתי, והנביאים אף הציגו את הנושא הזה כתשתית הקיומית של האומה. נדרש אפוא שינוי משמעותי בתודעה הציבורית, והדגשה כי ישראל כמדינת צדק ומדינת רווחה היא אחד מהיעדים המשותפים של הצדדים השותפים בוויכוח. אפשר ששינוי תודעתי כזה יתרום אף הוא את חלקו לצמצום המתח שבין שני הקטבים. 

מן העבר השני, משימת ההתקרבות בין הצדדים מוטלת גם על הדמוקרטיה. בד בבד עם העיסוק החיוני ברשימת זכויות הפרט קיימת גם ההכרה ברשימת הזכויות של הקולקטיב. גם לקולקטיב זכויות להגדרת רשות הרבים הציבורית שלו. הרעיון הדמוקרטי יכול לעלות בקנה אחד גם עם רעיון מדינת הלאום, ועם הרצון של הקהילה הרחבה לעצב את דרכה ברוח מיוחדת. 

קירוב התכנים רלוונטי גם לעניין כינון החוקה. אחד מנושאי הוויכוח בעניין החוקה הוא השאלה אם היא תכיל בתוכה גם "מבוא לחוקה" ואם מגילת העצמאות, או מסמך דומה לה, תהיה חלק בלתי נפרד מן החוקה. אם מדינת ישראל אכן תדחה את המודל הליברלי המערבי הרדיקלי, המתכחש לזכות קיומה של מדינה לאומית, ותאמץ גישה דמוקרטית רכה יותר, קיימת אפשרות רחבה לצמצום המתח שבין דת למדינה, שכן המדינה עצמה תוכל להכיל בתוכה מרכיבים משמעותיים של הזהות הדתית הלאומית. 

הדרך השלישית: צעדים לקראת שינוי

אמ;לק: על החברה הדתית להכיר בכך שחקיקה דתית פוגעת בזכויות הפרט ומאידך יש לקבל את החשיבות העליונה שהחברה הישראלית נותנת לסמלים ולערכים היהודיים, שאת חלקם לא ניתן להכפיף לכללי הדמוקרטיה בלבד

כאמור, שתי הדרכים גם יחד אינן מבטלות את קיומה של הסתירה, אולם הן מעמעמות אותה ומאפשרות קיום משותף של תפיסות שונות ביחס לאופייה של המדינה. את המרווח שעוד נותר בין החיים הדמוקרטיים ובין היהדות תיאלץ ישראל ככל הנראה לפתור גם בדרך פרקטית. 

רוב האזרחים היהודים, שהם הרוב במדינה, מקיימים זיקה עמוקה לרעיונות הדמוקרטיים ובד בבד ברצונם כי ישראל תהיה מדינה יהודית, גם אם לא הגדירו במדויק מה הם היסודות היהודיים שהם רוצים שהמדינה תממש. לא זו בלבד, אלא שגם הנוטים יותר לעמדה הדמוקרטית וגם הנוטים יותר לעמדה היהודית מכירים בקיומו של הציבור המתנגד לדעתם, ומבינים כי לא ניתן יהיה לכפות בכוח את ההכרעה. 

ההכרה כי לא ניתן להכריע את אופייה של המדינה בעזרת רוב מקרי בכנסת, ושהוויכוח הפנימי הוא מהותי ועתיד להתקיים עוד שנים רבות, מביא רבים לזנוח את הניסיון לסיים אותו בצורה פוליטית. גם העובדה שישראל היא המדינה היחידה בעולם הנתונה באופן מתמיד לאיום מצד גורמים השוללים את עצם קיומה של המדינה מעצימה את תחושת פיקוח הנפש הלאומי של אזרחיה, ואת ההבנה כי אחדות האומה חשובה יותר מהכרעה בשאלת הדת והמדינה. 

רוב אזרחיה של המדינה מבינים כי צריך להיות מעשיים. פער גדול מדי בין תפישות היסוד והאידאולוגיה של קבוצות שונות ובין חוקה שתתקבל בכוח לא יוכל להתקיים זמן רב, והוא עלול לסכן את קיומה של מדינת ישראל. 

אפשר שהמציאות הקיימת תימשך עוד זמן רב. לפיכך, אני מסתכן בהערכה כי תהליך קבלת החוקה במדינת ישראל יתרחש באחת משתי דרכים. האפשרות האחת היא שתתקבל חוקה בלי הסכמה רחבה, אולם למעשה במקרה כזה לא תהיה לה משמעות של ממש, בשל הפער הגדול שבין המציאות ובין הניסוח של החוקה. האפשרות השנייה, הנראית סבירה יותר (ואף נכונה יותר), היא שמדינת ישראל תיוותר בלי חוקה, או למצער ללא פרקים בחוקה שיסדירו את נושאי הדת והמדינה – כלומר, המשך המצב הקיים, תוך ריסון הדדי של שני הצדדים.

מן הצד של תומכי ה"יהודית" יבוא הריסון משני כיוונים. הכיוון האחד הוא ההכרה במגבלות הכוח של הדת, ובהכרה שהתפישות הדמוקרטיות בדבר חירות האדם והאוטונומיה שלו אינן מתירות חקיקה דתית רחבה, ואינן מאפשרות כפייה של עקרונות דתיים בחסות החוק. עובדה זו הולכת ומוטמעת בחברה הדתית, והיא למדה כי על אף החקיקה הקיימת (לדוגמה) בתחום המשפחה – רבים הזוגות החילוניים שאינם מקימים את ביתם בדרך שהחוק מנסה לכפות ומוצאים דרכים עוקפות. הדבר נכון גם ביחס לחוקים אחרים, כגון חוק השבת. 

הכיוון השני שממנו יבוא הריסון הוא פנים-דתי: המחשבה הדתית תאמץ לתוכה הכרה כי קשר הדוק מדי בין המדינה ובין הדת פוגע בדת עצמה, מסיבות שונות: נושאי דברה חופשיים פחות בשל העובדה שבפועל הפסיקה ההלכתית כפופה לבג"ץ ולמוסדות אחרים של המדינה; הדת הנסמכת על החוק ממאיסה את עצמה על הציבור, ודווקא במקומות שאין בהם חקיקה (ליל הסדר, יום הכיפורים, ברית מילה) כוחה של הדת חזק יותר; ובכלל, אין זה ברור כי יש משמעות דתית לקיום מצוות מכוח סמכות המחוקק החילוני, ועל כן אפשר שהדת עצמה לא תהיה מעוניינת בהסדרים הכופים והמחייבים בחסות החוק, אלא בהיקפים מצומצמים מאוד. 

מן הצד של ה"דמוקרטית" יבוא הריסון מתוך הכרה בחשיבות העליונה שמייחסת החברה בישראל לערכיה היהודיים. בית המשפט העליון יושב בתוך עמו, והוא לא יוכל להמשיך באותה מגמה המכפיפה את ה"יהודית" לערכים דמוקרטיים בלבד. את מה שבית המשפט לא יעשה בעצמו עשויה לעשות החקיקה בכנסת, ואנו מוצאים סימנים לכך בתחומים לאומיים אחרים, המלמדים על מגמות אלו לטוב ולרע. בית משפט עליון היודע לרסן את עצמו, בד בבד עם שמירה קפדנית על זכויות האדם וגבולות הקולקטיב, הוא תנאי הכרחי להתקרבות בין הקטבים. 

סיכום

אני מאמין ששלושת מהלכי הריכוך המוצעים לעיל יאפשרו את החיים המשותפים בישראל, ואף יתגלו כמקור של ברכה בדרך המיוחדת, הכמעט בלתי אפשרית, של ניהול מדינה "יהודית דמוקרטית", שבסופו של דבר מבטאת את הייחוד התרבותי של מדינת ישראל. אני מאמין כי אם נוותר על היומרה לפתור את הבעיה באופן מוחלט, ונקבל את האנומליה של "יהודית ודמוקרטית" כאתגר ישראלי ייחודי לנו, אפשר שהמתח הזה ישפיע השפעה מתמדת על שני התחומים המנוגדים, ובסופו של דבר יצאו כולם נשכרים מכך.  

*

הרב יובל שרלו מכהן כראש ישיבת אורות שאול, חבר בארגון רבני "צהר" ובפורום תקנה.

בין "הכל שפיט" ל-D9: זרקור על הרשות השופטת

עצמאית מדי או כלי בידי השלטון; שמרנית או ליברלית; אבירת זכויות האדם או גוף בלתי דמוקרטי – איך באמת נראית הרשות השופטת בישראל ומה מקומה באיזון בין הרשויות?

| נועה כחלון, דפנה נעמני, אסף נתיב |

בכתבה על הרשות המחוקקת דנו בחשיבותה של הפרדת הרשויות, ובחנו לעומק את נקודות התורפה שהופכות את הרשות המחוקקת (הכנסת) לחלשה יחסית. בכתבה הנוכחית נציג את ההתפתחויות ההיסטוריות ואת הסבך החוקי שמציב את הרשות השופטת בעמדתה הנוכחית – החזקה יחסית.

רקע

הרשות השופטת בישראל מורכבת ממערכת בתי המשפט בת שלוש ערכאות: בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים ובתי משפט השלום. כמו כן יש בתי משפט ובתי דין ייעודיים לעניינים ספציפיים – תעבורה, דיני עבודה, דיני משפחה ועוד.

מטרת הרשות השופטת היא להבטיח לתושבי ישראל משפט צדק ולאכוף את חוקי הרשות המחוקקת, בין היתר באמצעות ענישה של מי שמפר את החוקים. סמכויות השפיטה נתונות בידיה מתוקף חוק יסוד: השפיטה. תכלית החוק היא להבטיח את עצמאות השופטים  ואת פומביות הדיון בבתי המשפט, והוא קובע כללים הנוגעים למינוי שופטים ופעילותם ולסמכותו הכפולה של בית המשפט העליון: ערכאה לערעור על פסקי דין של ערכאות קודמות וכן בית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ).

מה ההבדל בין בית המשפט העליון לבג''ץ?

בית המשפט העליון ובית הדין הגבוה לצדק הם למעשה אותו גוף, אולם בכל כובע יש למוסד סמכויות שונות. בית המשפט העליון נועד לעסוק בערעורים על פסיקות ערכאה קודמת (בית המשפט המחוזי), ואילו בג"ץ מוסמך לעסוק בעתירות נגד המדינה ונגד גופים ציבוריים אחרים ולדון בכל עניין אשר הוא רואה צורך לתת בו סעד למען הצדק ואשר אינו בסמכותו של בית משפט או של בית דין אחר (סמכות שיורית). 

בית המשפט העליון

נוסף לחוק היסוד מוסדרת פעילות הרשות השופטת בחוק בתי המשפט, המשלב כמה חוקים: חוק השופטים, חוק בתי המשפט, חוק שיפוט בתביעות קטנות ופקודת הרשמים (דרגת שיפוט נמוכה). חוק זה עוסק בארבעה נושאים: 

  • השופטים – מי כשיר להתמנות לשופט או שופטת, דרכי מינוי, אופן הכהונה והוראות משמעת
  • בתי המשפט – הוראות המפרטות את סמכויותיהם של כל בתי המשפט
  • רשמים – מי כשיר להתמנות לרשם או רשמת, דרכי מינוי, אופן הכהונה והוראות משמעת
  • הוראות אחרות – הוראות מיוחדות בעניינים שונים: קיום דיון נוסף, משפט חוזר ועוד

היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה: נקודה המפגש בין הרשויות

היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הם שני מוסדות המקשרים בין הרשות השופטת לרשות המבצעת. אמנם הם חלק מהמערכת המשפטית, אך הם פועלים במסגרת הרשות המבצעת – משרד המשפטים. 

היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש המערכת המשפטית של הממשלה. התפקיד מאגד סמכויות מרכזיות: התובע הכללי, הממונה על הפרקליטות והתביעה הפלילית, היועץ המשפטי המייעץ ומכווין את משרדי הממשלה השונים ואחראי על ייצוגה בבתי המשפט (איחוד הסמכויות הזה ייחודי בעולם). 

המהפכה החוקתית: נקודת המפנה ביחסי הרשות השופטת והרשות המכוננת

הכנסת בת ימינו היא גלגול של אספה מכוננת שנועדה לייסד חוקה – אלא שזו טרם התגבשה, ובמקום זאת האצילה על עצמה הכנסת סמכות לחוקק חוקי יסוד מתוקף "פשרת הררי".

עד 1992 התקבלו בכנסת תשעה חוקי יסוד. מרביתם עסקו בעיגון מעמדם של מוסדות מדינה שונים (כגון הצבא ומבקר המדינה) בחוק, ולא בנושאי זכויות אדם – הניצבים לרוב בליבה של חוקת מדינה. לאורך השנים מעמדם של חוקי היסוד לא היה ברור, וודאי לא מעוגן בחוק, ואף נשמעו על כך ביקורות מצד ח"כים כמו מנחם בגין ושמואל תמיר. ב-1975 ניסה שר המשפטים דאז חיים צדוק להסדיר את מעמדם של חוקי היסוד במסגרת חוק יסוד: החקיקה, אולם הניסיון לא הצליח.

באותן שנים בית המשפט העליון לא עסק רבות בביקורת על חוקי היסוד, הן משום שמעמדם לא היה ברור והן מפני שהם לא עסקו בנושאים רלוונטיים לתפקידו – הבטחת משפט צדק. בהיעדר חוקי יסוד בנושא זכויות כונן בית המשפט מעין "מגילת זכויות שיפוטית", ששימשה להגנה על אזרחים ואזרחיות מפני התעמרות שלטונית. למגילה זו לא היה תוקף חוקי והיא גם לא ביקשה לשמש תחליף לחוק, אלא רק אמצעי לפרשנות. אלא שבשל החסר החוקי בתחום זה, בפועל נעשה שימוש מתרחב והולך במגילת הזכויות. 

ב-1992 התקבל בקריאה שנייה ושלישית ברוב של 32 בעד לעומת 21 נגד וח"כ אחד נמנע חוק היסוד הראשון העוסק בזכויות אדם – חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – ולאחר מכן כונן גם חוק יסוד: חופש העיסוק. חוקים אלו כללו "פסקת הגבלה", הקובעת את התנאים המפורשים המאפשרים לפגוע בזכויות הקבועות בחוק היסוד (הרחבה בפסקה הבאה). השופט אהרן ברק כתב אז כי תוספת פסקת ההגבלה למעשה משמשת לשופטים ראיה לכך שחוקי היסוד אכן מצויים במעמד גבוה יותר מחוקים רגילים, ועל כן בית המשפט רשאי לבטל חוק רגיל אם הוא סותר את אחד מחוקי היסוד. אפשרות ביטול זו היא העומדת בלב מה שכינה ברק "המהפכה החוקתית".

השופט אהרון ברק

יו"ר הכנסת דאז, דן תיכון סיפר לנו שהוא הזהיר את השופט אהרון ברק "אתם תתחילו להתעסק בכנסת ולבטל חוקים – הכנסת תשיב מלחמה". 

מהי פסקת ההגבלה?

פסקת ההגבלה קובעת את התנאים המפורשים שבהם יכולה הכנסת לחוקק חוקים המפרים את הזכויות הנתונות בחוק היסוד. את הפסקה יצר השופט ברק כפרשנות לסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לשון הסעיף: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

מתוך לשון החוק קבע בית המשפט העליון את התנאים שצריכים להתקיים כדי שהפגיעה בזכויות תהיה חוקית (כל התנאים צריכים להתקיים יחד): 

  • הפגיעה צריכה להיעשות בחוק או על-פי חוק
  • הפגיעה צריכה להלום את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטיה
  • על הפגיעה להיות לשם תכלית ראויה
  • על הפגיעה להיות מידתית. לשם קביעת המידתיות קבע בית המשפט העליון שלושה מבחני מידתיות: מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – כלומר, האם הפגיעה בזכויות צומצמה לרמה המינימלית האפשרית; מבחן התועלת שתיגרם מההפרה אל מול הנזק שייגרם ממנה; ומבחן שיקבע אם האמצעי (הפגיעה בזכויות) אכן נחוץ לשם השגת המטרה.

המשמעות המעשית של פסקת ההגבלה היא שאם הכנסת תחוקק חוק הסותר הוראה מחוקי היסוד, אך החוק החדש עומד בארבעת תנאי פסקת ההגבלה ובאחד ממבחני המידתיות – בית המשפט העליון לא יפסול את החוק. דוגמה מובהקת לכך היא דרישה לרישיון לשם עיסוק במקצועות שונים, כמו מקצועות טיפוליים ועריכת דין, שאומנם פוגעת בחופש העיסוק אולם יש לה תכלית ראויה ברורה של הגנה על שלום הציבור. פסקת ההגבלה שקבע ברק הייתה מקובלת על מרבית השופטים בהרכב בתיק המזרחי, אולם הנשיא בדימוס שמגר התנגד למבחן המידתיות, שלדבריו הותיר סמכות לפרשנות נרחבת מדי בידי בית המשפט. טענות אלו נשמעות רבות מאז ועד היום, בין היתר מפי החוקר פרופ' אברהם דיסקין. לטענתו של דיסקין (ושל מתנגדים אחרים), "מידתיות" היא הגדרה סובייקטיבית ואין ביכולתו של בית המשפט העליון לקבוע מהי מידתיות ראויה.

פרופ' אברהם דיסקין

פסק דין המזרחי

הביטוי הראשון לביקורת שיפוטית על חוק הסותר במהותו את חוקי היסוד היה בפסק הדין בנק המזרחי נגד מגדל (הידוע בקיצור כפסק דין המזרחי), שניתן ב-1995. במשפט זה נדרש בג"ץ לראשונה לשאלה אם בסמכותו לפסול חוק הפוגע באחת מהזכויות המעוגנות בחוקי היסוד החדשים שכוננו ב-1992.

במשפט ערער בנק המזרחי על תקפותו של "חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי" (חוק גל), מפני שלטענתו החוק מנע מהבנק לקבל את מלוא הסכום שהחקלאים חייבים לו – בכך פוגע בזכותו לקניין, שעוגנה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מעט לפני הגשת התביעה. 

השופטים בתיק פסקו נגד הבנק, וקבעו כי החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה – משמע, הוא אינו סותר את חוק היסוד – ולכן לא פסלו אותו. עם זאת, בדיון עקרוני ארוך שהופיע בפסק הדין סברו כל שופטי ההרכב כי בסמכותו של בית המשפט לערוך ביקורת שיפוטית, קרי: לבטל חוקים העומדים בסתירה לחוקי היסוד. הקביעות בדיון זה יצרו תקדים לפסיקות הבאות שבהן פסל בית המשפט העליון חוקים שסתרו את חוקי היסוד.

פסק דין המזרחי נחשב לנקודת ציון מכוננת בתולדות הרשות השופטת בכלל, והיחסים בינה ובין הרשות המחוקקת בפרט. המעמד המיוחד שניתן לחוקי היסוד, שכאמור היה מקובל על כל שופטי ההרכב, נבע מהכרה בכך שחוקי היסוד עתידים להתגבש לכדי חוקה מחייבת – ומכאן הרשות לפסול חוקים שיסתרו אותם. 

כמו כן, במסגרת פסק הדין רוב השופטים בהרכב הכירו בסמכותה של הכנסת הן כרשות מחוקקת הן כמכוננת חוקה. אולם השופט חשין התנגד לכך וטען כי את החוקה צריך לכונן העם במשאל עם או בצורה אחרת החורגת מצורת קבלת חוק רגיל. הוא התנגד להעניק את הסמכות לכונן חוקה לכנסת מתוקף פסיקת בית המשפט, וסבר כי אם תינתן לה סמכות כזו, הציבור הוא שצריך להחליט על כך.

השנים שאחרי: קולות נגד המהפכה החוקתית

כאמור, המהפכה החוקתית הקנתה לבית המשפט העליון כלים חוקיים חדשים להגן על זכויות אדם ואזרח בישראל, לעומת הסתמכות על מסורת שיפוטית שלא עוגנה בחוק לפני כן. 

אולם מימיה הראשונים של המהפכה ועד היום היא צברה לה מתנגדים רבים, ובהם אושיות רמות דרג במערכת המשפט כמו השופטת רות גביזון ושרי המשפטים לשעבר דניאל פרידמן וחיים רמון. מתנגדי המהפכה טוענים כי היא הגדילה את כוחם של בתי המשפט בצורה מופרזת שהובילה לפגיעה בדמוקרטיה. מדוע? כי הציבור (באמצעות נבחריו בכנסת) לא העניק לבית המשפט את הסמכות לבטל חוקים, והוא נטל אותה לעצמו על בסיס פרשנות לסעיף בחוק ללא דיון בכנסת או דיון ציבורי. פרידמן טען כי בית המשפט שואף להתפשט ולהגדיל את כוחו על חשבון הרשויות האחרות, ולשיטתו יש למנוע זאת בשם הדמוקרטיה. 

דניאל פרידמן וחיים רמון

השפעת המהפכה על האיזונים בין הרשויות

המהפכה החוקתית, שהתחילה – או לכל הפחות הרחיבה – את גישת האקטיביזם השיפוטי (ראו הסעיף הבא), שינתה את מפת חלוקת הסמכויות, וחלק מחברי הכנסת טענו שבעקבות גישתו האקטיבית של בג"ץ וההסמכה של עצמו לבטל חוקים, הופר האיזון בין רשויות השלטון. היו אף מי שטענו כי המהפכה החוקתית היא בגדר הפיכה שלטונית, המסכנת את יסודותיה המקודשים ביותר של הדמוקרטיה הישראלית (ראובן ריבלין בתפקידו כיו"ר הכנסת).

השופט אהרן ברק טען בתגובה שהמהפכה תביא להכרה בתפקידו החוקתי של בית המשפט כשומר החוקה, כמאזן בין ערכים חוקתיים וכמפקח על חוקיות פעולותיהן של רשויות השלטון. לדבריו, הכרה זו תגרום להעלאת מעמדן של זכויות האדם ולקירוב לבבות.

אקטיביזם או ריסון: הוויכוח על דמות מערכת המשפט 

הוויכוחים רבי השנים בדבר המהפכה החוקתית הם למעשה ביטוי לשתי תפיסות עולם מנוגדת בעניין תפקידה של מערכת המשפט. 

לפי גישת האקטיביזם השיפוטי, לבית המשפט יש תפקידים נוספים מעבר להכרעת סכסוכים המובאים בפניו – ובהם פיקוח על רשויות השלטון ומתן פרשנות לחוקים במקרים ספציפיים המובאים בפני בית המשפט. האקטיביזם מתבטא בהפעלת ביקורת שיפוטית ולעיתים בפסילת חוקים הסותרים חוקי היסוד (או את החוקה, במדינות שהיא קיימת בהן). כאמור, מייצגה המובהק ביותר של הגישה הזאת בישראל הוא השופט אהרן ברק, שאף מיוחסת לו האמירה "הכל שפיט". 

כאבי הגישה בישראל, ברק מייצג השקפה של דמוקרטיה מהותית, שבה החוקים כפופים לזכויות הפרט והמיעוט, ולא ניתן לפגוע בזכויות אלו אלא באופן מידתי. התומכים בגישה זו טוענים שהאקטיביזם השיפוטי מונע מהממשלה ומהכנסת לפגוע בזכויות הפרט ומבטא את ערכי החברה ואת תפיסות היסוד הרווחות בה. הגישה האקטיביסטית מסייעת לערוב להגנה על זכויות הפרט ולהבטחת ממשל תקין. 

לדוגמה, במשפט אייזנברג נ' שר השיכון פסל בג"ץ את המינוי הממשלתי של יוסי גינוסר, איש שב"כ לשעבר שמסר פעמיים עדות שקר בשערוריות שהיה מעורב בהן, לתפקיד מנכ"ל משרד השיכון. לטענת תומכי הגישה האקטיביסטית, הגבלת  סמכויותיו של בית המשפט עלולה להפחית את יכולתו לבקר את פעילותן של הרשויות האחרות, ובסופו של דבר לפגוע במנהל התקין – ובאזרח הקטן.

הגישה המנוגדת לאקטיביזם היא ריסון שיפוטי (או שמרנות שיפוטית), הגורסת כי על בית המשפט לנהוג בריסון בעת הפעלת סמכויותיו. העיקרון העומד בבסיס הגישה הוא שקיימים סדר ואיזון בין הרשויות, וכל שינוי עלול לערער אותם ולפגוע בעיקרון הפרדת הרשויות. המצדדים בגישה זו סבורים כי תפקידם של השופט או השופטת מצומצם – הם נדרשים לפסוק לאור החוקים הקיימים ולא לתת להם פרשנות מרחיבה. שופטים שמרנים עשויים להציע פרשנות במקרים של השלמת החסר בחוק, אולם לא ינסו להתאים את הפרשנות לחוקה או לחוקי היסוד. 

על פי הגישה השמרנית, על בית המשפט להימנע מביקורת שיפוטית ומביטול חוקים אלא אם הם בלתי חוקתיים בצורה חריגה. נוסף על עקרון הפרדת הרשויות, המצדדים בריסון מזכירים כי השופטים לא נבחרו בבחירות ציבוריות, ולכן אין זה ראוי שהם יעסקו בעניינים חברתיים-פוליטיים.

דוגמה לפסק דין שמרני היא ההכרעה במשפט רמי מור נ' מדינת ישראל. מור ביקש לחשוף את פרטיו של גולש או גולשת שכתבו נגדו ביקורות שקריות בפורום בנושא בעיות עור, ובכך עברו עבירה על חוק לשון הרע לשם פגיעה בשמו הטוב ובמקצועו כמטפל אלטרנטיבי. השופטים אליעזר ריבלין ואדמונד לוי – נגד דעת מיעוט של השופט אליקים רובינשטיין – קבעו כי לא ניתן לחייב את ספקית האינטרנט למסור את פרטיהם של הגולשים שפרסמו תגובות משמיצות על מור, מפני שאין בחוק התייחסות ספציפית לאיסור לשון הרע בכסות אנונימית ברשת. 

דעת הרוב. השופטים אליעזר ריבלין (מימין) ואדמונד לוי (משמאל)

בפסק הדין נכתב: "ביהמ"ש סבור כי לא קיימת כיום מסגרת דיונית הולמת למתן צו המורה לחשוף את זהותו של גולש אנונימי, ואין 'להמציא' מסגרת כזו ב'חקיקה שיפוטית'".  כלומר, במקום לבצע השלמה שיפוטית בחוק ולהסיק מחוק לשון הרע למרחב האינטרנטי, כמו שסביר ששופטים אקטיביסטים היו עושים, קבע ההרכב כי יש להשאיר את ההכרעה בידי המחוקק. 

בעקבות פסק הדין חוקקה הכנסת כשנה לאחר מכן את "חוק הטוקבקים", המאפשר לספקיות האינטרנט לחשוף פרטי גולשים  במקרים שבהם הייתה למבקשי הפרטים עילה לתביעה לו זהותם של הכותב או הכותבת הייתה ידועה.

השופט אליקים רובינשטיין

מהי זכות העמידה?

זכות העמידה היא הזכות להגיש תביעה לבית המשפט. בעניינים פרטיים כל אדם שנפגע יכול לתבוע את אלו  שפגעו בו בערכאה המתאימה, אך בעניינים ציבוריים המצב מעט שונה.

עד שנות ה-80 כדי לפנות לבג"ץ היה על התובעים להיות אלו שנפגעו באופן ישיר מפעולת המדינה. לדוגמה, בפרשת פרנש היל הוטל קורפוריישן נ' הוועדה המקומית גרס העותר (שטען כי הוא נציג הסטודנטים בעיר) כי בניית מלון בירושלים תהרוס את הנוף בשל קרבתו לעיר העתיקה, אולם השופטים דחו את העתירה מפני שלעותר לא הייתה זכות עמידה. בפסק הדין כתבו השופטים כי "כאשר אזרח קובל על מעשה של רשות מינהלית, הרי לפני פנייתו לבית משפט חייב הוא למצות את דרכי הסעד האחרים הפתוחים לפניו לפי הדין. הטעם השגור המובא להצדקת ההגבלות בעניין זכות העמידה הוא – החשש בפני הצפת בית המשפט על ידי עתירות של טרדנים".

עם זאת, בכמה פסיקות שונות שניתנו לאורך השנים אפשר בג"ץ להרחיב את זכות העמידה (לדוגמה בתיק האגודה לזכויות האזרח נ' ועדת הבחירות ה-13) והשופטים אפשרו גם לעותרים שלא נפגעו באופן ישיר לתבוע. עקב כך, כיום כל אדם הרואה עצמו נפגע מפעילות כזו או אחרת של המדינה או גוף ציבורי אחר יכול לפנות לבג"ץ.

הרחבת זכות העמידה היא פעולה מתבקשת של אקטיביזם שיפוטי, בפרט של מי שמאמין – כאמירתו של ברק – כי "הכל שפיט". אלא שהעובדה שאפשר לעתור לבג"ץ נגד כל פעולה מִנהלית הופכת את המערכת לאיטית ומתגוננת; בשל שטף העתירות המוגשות לבג”ץ – חלקן ענייניות וחשובות וחלקן עתירות סרק – שופטי בית המשפט העליון כורעים תחת העומס. השופט מזוז התייחס לכך באומרו "אין אנו צריכים להתעלם מהמציאות בה אנו פועלים, ועלינו למקד את המאבק בסוגיות ליבה אמיתיות של הגנה על זכויות אדם וערכים דמוקרטיים, ולא להיגרר אחר מאבקים בנושאים אזוטריים. לא כל נושא מצדיק מאבק חזיתי מול המערכת הפוליטית".

שרת המשפטים הקודמת איילת שקד, מהצד השמרני של המפה הפוליטית, דגלה גם היא בצמצום זכות העמידה. "לא הכול שפיט ולא מלאה הארץ משפט. יש עניינים ביטחוניים וכלכליים שהמקום שהם צריכים להיות מוכרעים זה לא בבית המשפט, אלא בכנסת ובממשלה" אמרה בראיון לכתב העת של לשכת עורכי הדין ב-2017.

שקד, ריבלין ונאור

העתירה נגד ההופעה בהפרדה מגדרית שהתרחשה לאחרונה בעפולה יכולה לשמש דוגמה למשמעות הרחבת זכות העתירה. למי שהספיקו לשכוח, עיריית עפולה החליטה לקיים אירוע לקהל החרדי בהפרדה בין נשים לגברים ושדולת הנשים עתרה נגד קיום האירוע בהפרדה, מפני שהוא פוגע בזכות לשוויון. לפני הרחבת זכות העמידה, רק תושבות עפולה היו יכולות לעתור לבית המשפט, אף על פי שברור שיש בתיק הזה עניין עקרוני (בין שמסכימים להפרדה ובין שמתנגדים לה).

נראה כי המגמה כיום היא לשוב ולצמצם את זכות העמידה בפני בג"ץ, אולם כמו בסוגיות אחרות במערכת – גם במקרה זה העמדות בעניין מוכתבות בראש ובראשונה בידי השיוך הפוליטי של כל אחד ואחת.

יחסי שרת המשפטים ונשיא העליון

אין נוהל קבוע המחייב את שרי המשפטים ונשיאות העליון להיפגש בפורמט מוסדר. עם זאת, השרה לשעבר איילת שקד נהגה להיפגש עם נשיאת העליון חיות פעם בשבועיים, לרוב בארבע עיניים, בבית המשפט העליון לאורך תקופת כהונתה. 

השיחות עסקו בנושאים כלליים:

  • רפורמות ונושאים מנהליים – היכן ידונו בעתירות ביו"ש, האם לפתוח בית משפט להגבלים עסקיים והיכן, האם ניתן לצלם עצורים בבתי משפט ועוד. 
  • מינויים – תיאום לקראת הוועדה למינוי שופטים, קידום של גורמים בתוך המערכת והכנסת אנשים נוספים לתוך מערכת המשפט.
  • עניינים אסטרטגיים – חקיקה שנויה במחלוקת (כמו פסקת ההתגברות) ונושאים מהותיים נוספים.

נשיאי בית המשפט העליון לדורותיהם עם הנשיא ריבלין ושרת המשפטים לשעבר איילת שקד

פסילת חוקים: מה המצב בפועל?

בוודאי הבנת עד כה שהמהפכה החוקתית ומידת האקטיביזם או הריסון השיפוטי הם מקור בלתי נדלה להתנצחויות פוליטיות. עם זאת, שווה להזכיר שבפועל בג"ץ פסל עד כה רק כ-18 חוקים שחוקקה הכנסת בכל שנותיו – היקף נמוך למדי ביחס לעולם. יש הרואים בכך הוכחה ניצחת לכך שבג"ץ אינו אקטיביסט יתר על המידה ושומר על בכורתה של הכנסת בכל האמור להחלטות חוקיות. 

עם זאת, יש לזכור שבכדי לעשות השוואה הוגנת צריך לבחון גם את מספר ההחלטות שבג"ץ פסק בניגוד לעמדת המדינה – דוגמת בג"ץ אליס מילר (בלא קשר סביב הפסיקה, אלא לעצם הפסיקה). בנוסף, ישנה טענה כי הידיעה שבג"ץ ידון בחוק לאחר שיעבור, מהווה "אפקט מצנן" לחברי הכנסת על ידי כך שהם מגבילים את עצמם למה שהם תופסים כפרשנות הסבירה של בג"ץ.

אחרים, שמרנים יותר, סבורים כי ההשוואה אינה תקפה וכי אם מביאים בחשבון גם פסילה של הצעות חוק ואת התגברות המגמה של פסילת חוקים מאז תחילת העשור הנוכחית, לצד פסיקות משמעותיות (דוגמת התרת כניסת נשים לקורס טיס) התמונה משתנה. עוד נטען שבשל הכוח המוגבר של בג"ץ, השרים וחברי הכנסת מביאים בחשבון את מה שהם מניחים כדעתו של בג"ץ כבר בתהליך החקיקה ובפעולות הממשלה, לכן ההשפעה אינה נמדדת רק במספר החוקים שנפסלו בפועל אלא בשאלה (שאין לה תשובה מדויקת) כמה  חוקים נעצרו בטרם הוגשו וכמה חוקים הושפעו מהמחשבה על תגובת בג"ץ אליהם.

סיכום: על כף המאזניים

אין חולק על כך שלאורך השנים התרבו סמכויותיה של הרשות השופטת, לעיתים על חשבון כוחה של הרשות המחוקקת. 

מצב זה נובע, בין היתר, מכך שלישראל אין חוקה לצד העובדה שרמת הפיקוח של הכנסת על הממשלה עלובה במיוחד, שלעיתים מציבה את בג"ץ בעמדת שומר הסף (שלא לומר הגננת). לעיתים קרובות, במקום שהכנסת תכריע בחקיקה נותנים לדברים להתגלגל לפתח בג"ץ ושיכריע בעצמו. 

כפי שציין השופט בדימוס אשר גרוניס (שנחשב לגורם שמרני יחסית) בפסק דין שניתן ב-2012 "במקרה הנוכחי נאלץ בית המשפט להתערב בחקיקה ראשית, שעה שהן הרשות המחוקקת והן הרשות המבצעת מכירות בפגמים שבחוק. עם זאת, אותן רשויות אינן מביאות בעצמן לתיקון הפגמים שבחקיקה אלא מפנות הן, למעשה, את התפוח הלוהט למגרשה של הרשות השופטת […] אילו פעלו הרשויות האחרות ואילו תיקנו את הטעון תיקון, לא היה בית משפט זה מתערב בחקיקה של הכנסת".

השופט אשר גרוניס

עם זאת, כפי שמציינים מתנגדי האקטיביזם השיפוטי, הרחבת הסמכויות של הרשות השופטת, ובפרט האפשרות לפסול חוקים של הכנסת הסותרים הוראה המעוגנת בחוקי היסוד, לא ניתנו לה בחקיקה מוסדרת ולא נערך דיון ציבורי ושיטתי על גבולות הגזרה, על מגבלות הכוח שניתן לרשות ועל הממשקים בין הרשויות השונות. 

בין שמסכימים להרחבת הסמכויות של הרשות השופטת ובין שמתנגדים לה, ברור כי ראוי לדון בסוגיה לעומק. לא מאוחר מדי לקבוע בחוק ובאופן דמוקרטי את מעמדם של חוקי היסוד ואת מעמדו של בית המשפט בעניין החוקה המתהווה. לצערנו, השיח הציבורי בנושא לא אחת פופוליסטי ושטחי, ואנחנו ב"שקוף" מקווים להוביל לשיח אינטליגנטי ומנומק בתחום. כמה חברי כנסת יוכלו לאשרר חוק שנפסל? זו עדיין שאלה פתוחה – ונשמח לשמוע את דעתכם ודעתכן. 

מדברים מהשטח: הרשות המבצעת

"אפס משילות" תקף שר התחבורה בצלאל סמוטריץ' את ראש הממשלה נתניהו באוגוסט החולף. טענת חוסר המשילות מוכרת לנו מחברי ממשלה רבים, על אף שהמציאות מוכיחה הפוך: הממשלה שולטת בכנסת ביד רמה, הפיקוח עליה דל ושומרי הסף היחידים מולה הם בג"ץ והיועצים המשפטיים, המהווים חלק ממנה. מובן שיש קשיים במצב הנוכחי, אך במבט על ניכר כי הממשלה הישראלית בעלת עוצמה רבה

| נועה כחלון, דפנה נעמני, אסף נתיב |

תפקידה הרשמי של הממשלה (הרשות המבצעת) הוא ליישם את החוקים שחוקקה הכנסת (הרשות המחוקקת), בהתאם לפרשנות של הרשות השופטת (בית המשפט). בפועל המשמעות היא שהממשלה ממונה על ביצוע המדיניות הציבורית – מהקמה ותפעול של בתי ספר ובתי חולים, מערכת רווחה, הפעלת גורמי אכיפה ועוד. הקשר של גורמי הממשלה עם האזרחיות והאזרחים הוא ההדוק ביותר מבין הרשויות; כשאנחנו עומדים בתור במשרד הפנים, פונים למוסד לביטוח לאומי או נזקקים לשירותי חדר מיון – הממשלה היא שעומדת מאחוריהם.

בישראל, כמו בכל גוף דמוקרטי, הממשלה שואבת את הלגיטימיות שלה מהציבור. במקרה הישראלי הבחירה נעשית בדרך עקיפה: הציבור בוחר את הכנסת, ומתוך הסיעות שנבחרו מרכיב ראש המפלגה שקיבל מנדט מנשיא המדינה את הממשלה. בשל כך, הממשלה תלויה ברוב יציב של לפחות 61 חברי כנסת (וכפי שהראינו בכתבה על יציבות שלטונית בישראל, לא תמיד זה מסתדר).

חוק יסוד: הממשלה התקבל בכנסת השישית (1968), ועיגן בחוק את תפקיד הממשלה כרשות המבצעת של המדינה, את מושבה בירושלים ואת בסיס הלגיטימיות שלה – תמיכת הכנסת. החוק מפרט גם את הרחבת סמכויות הממשלה במצב חירום (שלמרות שמו, ישראל מצויה בו מיום הקמתה). 

הממשלה ה-34

למה הממשלה נמצאת במצב חירום תמידי?

בעת הקמת המדינה ב-1948 הוכרז בישראל מצב חירום, כדי לאפשר לממשלת המעבר הטרייה להגיב במהירות לאירועים המכוננים של הקמת המדינה. תקנות אלו היו מעוגנות בפקודת סדרי שלטון ומשפט והקנו לרשות המבצעת כוח משמעותי: להתקין תקנות (המקבילות הזמניות לחוקים) גם ללא אישור הכנסת. 

ב-1966 נחקק חוק יסוד: הממשלה, שנועד להחליף את התקנות ולהסדיר את פעילות הממשלה בימות שגרה. אבל בישראל, כמו בישראל, אנחנו תמיד על המשמר, והחוק מ-1966 (שכאמור הממשלה פועלת מכוחו עד היום) קובע כי  לכנסת יש סמכות להכריז על מצב חירום. הממשלה רשאית להכריז בעצמה על מצב חירום במקרים דחופים. אולם תוקף ההכרזה יהיה לשבעה ימים בלבד, ולאחר מכן על הכנסת יהיה להמשיך ולהכריז על מצב החירום. 

לפי החוק, גם בהחלטת הכנסת הסטטוס "מצב חירום" אינו יכול להימשך יותר משנה. אולם בפועל הכנסת מאריכה את תוקף ההכרזה בכל שנה, כך שמאז 1966 ישראל נתונה במצב חירום מתמשך מבחינת הניהול הממשלתי. 

למה זה קורה? בין השאר, כי זה נוח. הרבה חוקים במדינה מסתמכים על הרחבת הסמכויות שניתנה לממשלה מתוקף מצב החירום התמידי, אף שהקשר בינם ובין צורך דחוף אמיתי הוא קלוש, אם קיים בכלל. למשל, חוק פיקוח על מוצרי מצרכים ושירותים, הנכלל במסגרת תקנות החירום, מאפשר לשרים לתקן תקנות הנוגעות למוצרי צריכה בדרך מהירה, גם כשהן אינן קשורות לצורכי חירום. לדוגמה, ב-1960 התקין שר המסחר והתעשייה מכוח תקנות לשעת חירום צו שקבע כיצד יש להעביר לחם (בארגז סגור, יבש ונקי).

חוק הממשלה (2011) מסדיר היבטים בעבודת הממשלה שלא הוסדרו בחוק היסוד, כמו חובת פרסומם של הסכמים קואליציוניים, הצורך בתקופת צינון לראשי מערכת הביטחון בטרם יתמנו לשרים, הסמכות למנות מזכיר ממשלה וכן ועדות חקירה ממשלתיות.

נוסף על שני החוקים, לתקנון עבודת הממשלה חשיבות רבה בהסדרת פעילותה. התקנון קובע את כללי המשחק של הממשלה: אופן הפעולה של ועדות השרים, סדרי העבודה הכלליים, פירוט נהלים ודרכי הגשת מסמכים.

מה עושה הממשלה?

סמכויותיה של הרשות המבצעת מעט פחות מוכרות לציבור מאלו של הרשות המחוקקת והשופטת, והן נחלקות לשלושה תחומים:

  1. קביעת מדיניות וקבלת החלטות – הממשלה אמונה על התווית הדרך שהמדינה תצעד בה, החל מתכניות מדיניות (כמו תכנית המאה שנרקמת כעת בארצות הברית להסדרת המצב במזרח התיכון), דרך הסכמי סחר חדשים כמו טיס"א ועד החלטה על יציאה למבצע צבאי או למלחמה. בחלק מהמקרים נדרש אישור של הכנסת או גיבוי בחקיקה, אולם אלו ייעשו לאחר קבלת ההחלטה בממשלה.
  2. התקנת תקנות ומתן צווים – תקנות וצווים הם אמצעים משלימים לחקיקה הראשית ואף קרויים "חקיקה משנית". הם שונים מהחוקים הרגילים בכמה מובנים. ראשית, החקיקה הראשית נעשית בכנסת ואילו תקנות מתקבלות ברשויות המנהל הציבורי. שנית, נהוג כי הסדרים ראשוניים (הכוללים בעיקר סוגיות בעלות משקל) ייעשו בחקיקה ראשית, ואילו התקנות עוסקות לרוב בחקיקה משנית בנושאים קלים יותר. הסמכות להתקין תקנות אינה נתונה אוטומטית לכל שר ושרה אלא צריכה להינתן להם על פי חוק ספציפי לפי סעיף 37 לחוק יסוד: הממשלה. למרות המגבלות, בפועל תחומים רבים מסודרים על ידי תקנות, ובכלל זה תקנות סדר הדין האזרחי, (התשמ"ד-1984) ותקנות התעבורה (התשכ"ח-1968).
  3. סמכות שיורית – מאחורי השם המסתורי מסתתרת סמכות אמורפית לא פחות: הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת על פי חוק על רשות אחרת. במילים אחרות, הממשלה מוסמכת לעסוק בכל נושא שאין קביעה מפורשת בשאלה מי הגוף הממונה עליו.

מהן רשויות סטטוטוריות?

סמכות נוספת של הממשלה היא הקמת גוף סטטוטורי (או רשות סטטוטורית). חלק מגופים אלו מוקמים מתוקף תקנות של הממשלה, ואחרים מופעלים כגוף פרטי המקבל סמכויות בחוק. 

הרשות הסטטוטורית היא גוף עצמאי ויכולה להחזיק בסמכויות חקיקתיות, ביצועיות ושיפוטיות. רשויות אלו אינן כפופות באופן ישיר להחלטות ממשלה, אולם הן נתונות לביקורת של מבקר המדינה ושל השר או השרה הממונים עליהן. כמה דוגמאות לגופים סטטוטוריים הם מגן דוד אדום, בנק ישראל, המוסד לביטוח לאומי ולשכת עורכי הדין.

חרדת ביצוע: מגבלות הרשות המבצעת

מובן שגם הרשות המבצעת כפופה למערכת האיזונים והבלמים הכללית. ראשית כל, הממשלה מוגבלת בחוק – אסור לה או לחבריה להפר את חוקי הכנסת. נוסף על כך, מערך הייעוץ המשפטי של הממשלה פועל כגוף עצמאי (אף שהוא משתייך לרשות המבצעת, ולא לשופטת), והחלטת היועץ המשפטי לממשלה – שגם הוא מעין נציג של הרשות השופטת תחת קורת הגג של הממשלה –  מחייבת את השרים. 

כמו במקרה של הכנסת, בית המשפט העליון יכול לקבוע שמעשי הממשלה אינם חוקיים ולאלץ אותה לציית לחוקים שקבעה הכנסת. בית המשפט עשוי גם לערער על סמכותה השיורית של הממשלה, כפי שקרה בעבר במספר מקרים. דוגמה לכך הוא פסק הדין בנושא ועדת המעקב העליונה לענייני ערבים בישראל התערב בית המשפט בהחלטת הממשלה בנוגע לאזורי העדיפות הלאומיים שיזכו להטבות שונות (בתחום החינוך ועוד).

ועדת המעקב לענייני ערבים סברה שההחלטה מפלה את היישובים הערביים כיוון שהממשלה לא עומדת בקריטריונים שקבעה בעצמה למתן הטבות ופועלת באופן שרירותי. עוד טענה הוועדה שהממשלה התעלמה מהתכלית העיקרית מאחורי סיווג היישובים: חיזוק רשויות חלשות. בבג"ץ שהגישה הוועדה טענה שלממשלה אין סמכות לקבל החלטות כאלה, מעצם היותן בעלות השלכות רחבות, וככאלה הן מצויות בסמכות הכנסת. מנגד, המדינה (באמצעות הפרקליטות) טענה שהממשלה עשתה זאת מתוקף סמכותה השיורית, קרי: שום גוף אחר לא אמור היה לקבוע את האזורים. 

ישיבת ועדת המעקב העליונה, נצרת, 2015

בפסק הדין הכריע בג"ץ לטובת הוועדה וקבע כי ככל שמדובר בהסדר ראשוני – כלומר, הסדר בעל חשיבות ציבורית/מדינית רבה – ניתן לקבוע אותו רק בחקיקה של הכנסת, ולממשלה אין סמכות לעשות זאת. נוסף על כך, קבע בג״ץ כי החלטת הממשלה פוגעת בעקרון השוויון, שהינו עקרון יסוד בשיטה הדמוקרטית וככזו היא אינה חוקתית ולכן יש לבטלה. 

צרות מבית: הסכמים קואליציוניים 

בכל ממשלה מכהנים שרים ושרות מכמה מפלגות החברות בקואליציה. כדי להצליח לתפקד כגוף קבוצתי המפלגות הללו מסכימות על קווי מדיניות מסוימים שמעוגנים בהסכמים קואליציונייםלהסכמים יש חשיבות רבה לכולנו – מתקבלות בהן החלטות שמשפיעות על תקציב המדינה בהיקפים אדירים. לא בכדי נשמעת זה שנים רבות ביקורת נוקבת על ראשי ממשלה שמבטיחים למפלגות הקואליציה הבטחות מרחיקות לכת ותוספות תקציב לסעיפים שקרובים לליבן – וככל שמספר המפלגות רב יותר, כך קשה יותר לנהל משא ומתן וכל מפלגה מקשיחה עמדות כדי ללחוץ על ראש הממשלה, שמצידו נמצא בעמדת מיקוח בלתי נוחה בשל הרצון להקים ממשלה. 

החוזה הקואליציוני שנחתם עם המפלגות כולל כמה סעיפים: 

  • מינויים ותפקידים – אילו תפקידים יקבלו נציגי הסיעה. הכוונה בעיקר לשרים ולסגני שרים, אבל גם לתפקידים אחרים בממשלה (למשל בוועדות שרים) ובכנסת וכנציגי הממשלה והכנסת במוסדות שונים (למשל הוועדה לבחירת דיינים והוועדה לבחירת שופטים).
  • הצהרות כלליות – הסכמה על קידום יעדי ממשלה בנושאים שונים וביסוס המשמעת הקואליציונית (משמע ציות לכללי ההצבעה שתקבע הממשלה) בסוגיות שונות. 

ההסכם הקואליציוני בין הליכוד לש"ס, הממשלה ה-34

המשמעת הקואליציונית היא כלי חשוב בשמירה על יציבות שלטונית ועל יכולתה של הממשלה לקדם את המדיניות שהיא מעוניינת בה. עם זאת, יש גם בעיות לא מעטות בכך שחברי וחברות קואליציה מוכרחים להצביע נגד מצפונם בסוגיות רבות, ויש שיאמרו שזו אף פגיעה של ממש בדמוקרטיה

  • מנגנוני תיאום ולכידות בין חברות הקואליציה – למשל הסכמה שחוקי יסוד ישונו או יחוקקו רק בהסכמה של כל סיעות הקואליציה.
  • סוגיות מהותיות – תמיכה בקידום מדיניות ספציפיות והחקיקה הרלוונטית לה.
  • החרגות – בחלק מההסכמים מצוין שהסיעה מתנגדת ליוזמה מסוימת שהממשלה מתכוונת לקדם, ואף יכולה לפעול נגדה מבלי שהדבר ייחשב הפרה של ההסכם הקואליציוני.

לא הבטיחו לקיים: הפרת ההסכמים הקואליציוניים

אף שההסכמים הקואליציוניים מעוגנים במסמך חתום ומתפרסמים באתר הכנסת, אין חוק ברור שמסדיר את מעמדם, את מידת המחויבות אליהם ואת מנגנוני הביקורת עליהם. עם זאת, אפשר ללמוד על כך מהחלטות בית המשפט בעתירות שהוגשו בנושא.

בפסק דין יוסף ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ואחרים, עתר ז'רז'בסקי, חבר מפלגת הליכוד שהשתתף בבחירות לכנסת ה-12, נגד אחד ההסכמים הקואליציוניים שחתמה מפלגתו, בטענה שההסכם בינה ובין הסיעה לקידום הרעיון הציוני בישראל פסול בשל כמה פגמים, ובהם מתן טובות הנאה כספיות ושריון מקומות בכנסת. בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ קבע מחד כי במקרים רבים ההסכמים הקואליציוניים יכולים להיות שפיטים מפני שהרשות השופטת מצווה לפקח על שמירת החוק על ידי הממשלה וכתוצאה מכך להחליט ולפסוק, לפי הדין והמשפט, כשהרשות עוברת חוק, נוהגת בשרירות ובהפליה ומועלת, כנאמן הציבור.

מאידך, במשטר דמוקרטי המבוסס על עקרון הפרדת הרשויות, חשיבות עליונה ומכרעת לשמירת חוסנה ומעמדה של הרשות הפוליטית. לכן, פעילותה של הרשות הציבורית, גם אם בתחום המשפט הציבורי היא, הפיקוח על פעילותה מופקד בראש ובראשונה בידי הציבור והוא זה שיבקר את הרשות הפוליטית וידון אותה, בבוא יום דין הבחירות, לפי מעשיה והתנהגותה.

רה"מ הממשלה בתקופת כהונת הכנסת ה-12, יצחק שמיר ז"ל

במקרה זה, בג״ץ החליט שלא להתערב בהסכמים וזאת למרות העובדה, שההתחייבויות הכלולות בהסכם הפוליטי נושאות אופי פוליטי מובהק שעניינו הרכבת מוסדות הממשל. מצד אחד, אלה כשלעצמם, אין בהם כדי למנוע מבית המשפט לדון בהסכמים במידה ויהיה צורך בכך בעתיד. מצד אחר, גם אם מצויים קני מידה משפטיים להכרעת הדין, הכריע בית המשפט כי אין זה מן הראוי להתערב בסכסוך הספציפי הזה. 

פסק דין ולנר נ' יו"ר מפלגת העבודה. במקרה הזה מדובר על הסכם קואלציוני שנחתם בין ש"ס לבין מפלגת העבודה שביקש לשמר את הסטטוס קוו בענייני משפט ודת. נקבע כי בכל פעם שהסטטוס-קוו יופר בעקבות החלטת בית משפט, הכנסת תחוקק חוק שיעקוף את ההחלטה. השופט אהרן ברק, בדעת מיעוט, טען כי ההסכם פוגע בעיקרון הדמוקרטי של הפרדה בין שלוש הרשויות. אף שהכנסת יכולה לחוקק חוקים הנוגדים את הכרעותיו של בית המשפט, משמעות הסעיף הייתה נטרול מראש של כלל ההכרעות המשפטיות, ללא שיקול דעת. דעת הרוב, אמנם מבקרת את ההסכם אך לא מוכנה להכריע בעניינו. לבסוף ההסכם לא נחתם עקב לחץ ציבורי. 

ועדות שרים

אחד הכלים המשמעותיים שדרכו הממשלה עובדת הוא ועדות שרים שונות. יש שתי ועדות שרים שקמות על פי חוק: ועדת שרים לענייני סמלים וטקסים וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט). מלבדן, רשאית הממשלה למנות ועדות שרים קבועות או זמניות, בנושאים רוחביים או נקודתיים.

הנה כמה דוגמאות לוועדות שרים שונות:

ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי)

בין המוזמנים הקבועים של הוועדה (נוסף על חברי הוועדה, המורכבת משרים מתחומים שונים הקשורים לחברה וכלכלה) ניתן למצוא את נגיד בנק ישראל, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד האוצר, ממונה על תקציבים במשרד האוצר וראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רה"מ. 

סמכויות הוועדה הן טיפול בנושאים חברתיים-כלכללים, פרויקטים לאומיים, כלכלה וסחר, סוגיות הנוגעות לתקציב המדינה ועוד. אחראי על יישום החלטות הוועדה הוא מנכ"ל משרד האוצר. 

ועדת השרים לענייני שירות ביטחון כללי

הוועדה פועלת בשם הממשלה בנושאים להם הממשלה נדרשת מכוח חוק שירות הביטחון הכללי. בין השאר: פעילות שב"כ לפי תפקידו; אבטחת אישים; בניין הכוח של שב"כ; תקציב השב"כ; קבלת דו"ח תקופתי; הצעות חקיקה הנוגעות לשב"כ וכל נושא אחר הקשור לפעילות השב"כ וראש הממשלה קבע שנסיבותיו מצדיקות דיון בו בוועדת השרים. 

ועדת השרים לפיתוח הפריפריה הנגב והגליל

בין סמכויות הוועדה לעסוק בכל הסוגיות הנוגעות לנגב ולגליל ולפיתוחם. המנהלת הכללית של המשרד לפיתוח הנגב תהיה ממונה על ביצוע, תיאום ומעקב של החלטות הוועדה. 

ועדת השרים לענייני חקיקה – נציגי הממשלה בכנסת

אחת מוועדות השרים המשמעותיות ביותר היא ועדת השרים לענייני חקיקה. כפי שציינו בכתבה על הרשות המחוקקת, בזכות ועדה זו הממשלה שולטת בכנסת ביד רמה. בראשות הוועדה יושבים שר או שרת המשפטים. בתקנון הממשלה ובהסכמים הקואליציוניים מוסכם שכל הצעת חוק, ממשלתית או פרטית, עולה לוועדה לפני קריאה ראשונה. בוועדה נקבע גורל הצעת החוק: האם היא תגיע בכלל להצבעה בכנסת, ואם כן – האם היא תעבור או תידחה?

מדוע הוועדה הזאת קמה? יש לכך שני הסברים הגיוניים: הממשלה רוצה לוודא שבכנסת לא תעבור חקיקה שתפגע בקווי היסוד של הקואליציה, וכן לשים לב שלא יתקבלו חוקים שאין להם מקורות מימון, מה שיקשה עליה ליישם אותם. 

אולם, בעצם פעולת הוועדה לקחה לעצמה הרשות המבצעת את הכוח לחוקק בפועל, משום שהחלטת ועדת השרים מחייבת את כל סיעות הקואליציה. חברי הכנסת זכאים להצביע על פי צו מצפונם, אך הם ייפגעו מכך. לדוגמה: ח"כ שרן השכל (הליכוד) הצביעה בעד חוק הפונדקאות (כדי שגם הורים גאים יוכלו להביא ילדים לעולם בתהליך פונדקאות), בניגוד להחלטת ועדת השרים ולמשמעת הקואליציוניות. בתגובה ביטל יו"ר הקואליציה ח"כ דוד אמסלם (הליכוד) את הגשת הצעת החוק שלה לסגירת מועצת הצמחים.

משמעותה של ההתנהלות הזו היא שהוועדה משמשת שומר סף לכל הצעת חוק שמגיעה מהכנסת. בשל עקרון הפרדת הרשויות, הרעיון הבסיסי בכל דמוקרטיה, נדרס על ידי הממשלה, ובפועל הרשות המבצעת והרשות המחוקקת כמעט מאוחדות. בית המשפט העליון הביע אי נחת מסוימת מהתנהלות ועדת השרים לחקיקה. בפסק דין שפסל את חוק מס דירה שלישית (מפני שהליכי החקיקה נוהלו באופן פזיז ומהיר) מתח בית המשפט ביקורת על כך שהוועדה לא שקופה. לדבריו החלטותיה ונימוקיה אינם נגישים לציבור, ואין לציבור כל דרך לדעת כיצד כל שר ושרה הצביעו – ומדוע. 

ביקורת נוספת על הוועדה היא שבחלק ניכר מהדיונים שהתנהלו בממשלה האחרונה, היחידה שישבה בוועדה הייתה שרת המשפטים דאז איילת שקד, והיא זו שהכריעה על עתיד החוקים במדינה – לבדה. 

שרת המשפטים ויו"ר ועדת שרים לחקיקה בממשלה ה-34, איילת שקד

לסיכום, הרשות המבצעת בישראל היא עוצמתית – היא שולטת בפועל ברשות המחוקקת, יוצקת תוכן לחוקים על ידי תקנות והיחידה בעלת סמכות לעסוק בנושאים שאינם מוגדרים בחוק. על אף שהכנסת אמורה לפקח עליה, נראה שהפיקוח לא מספק, לרוב לא מקצועי וא-סימטרי מבחינת המידע בין הרשויות. 

הגורם המאזן העיקרי מול הממשלה הם גורמים משפטיים פנימיים (היועץ המשפטי לממשלה והכפופים לו במשרדים השונים) והרשות השופטת. על אף שבג"ץ פועל בדרך שלא הוקנתה לו בפירוש בחוק, כיום הוא הגורם המשמעותי המאזן את הממשלה. כל רפורמה שמחזקת את הרשות המבצעת למול השופטת צריכה לקחת בחשבון את חולשתה של הכנסת ועוצמתה של הממשלה. 

שיטת הטלאים: כך נתקענו עם מערכת דמוקרטית בתפקוד חלקי

מהיעדר חוקה, דרך אי הסדרה של תפקידי הרשויות ועד המאבק על חוקי היסוד: התחנות ההיסטוריות שהובילו לסבך שהוא הדמוקרטיה הישראלית בת ימינו 

| חגי אלקיים שלם |

שתיים מהדרמות הגדולות שהשתלטו על המערכת הפוליטית לאחרונה עסקו בשני חוקי יסוד: "חוק הלאום" ו"פסקת ההתגברות". שני תיקוני החקיקה האלה (האחד נכנס לספר החוקים, והאחר נדון בלהט רב בימים אלו) נהפכו לנקודת מחלוקת עמוקה בין הימין לשמאל בישראל, וכל הבעת עמדה בסוגיה מתייגת את המתבטאים כימנים או שמאלנים – ואף יכולה להרוס כל מפגש חברתי או דיון וירטואלי.

מעבר ליצרים הרוחשים שמעורר כל ויכוח על השקפות עולם, נראה שהמערכת הפוליטית בישראל חווה טלטלות בכל פעם שהכנסת מבקשת לעסוק בסוגיות יסוד, ולא נראה שזה צפוי להשתנות בעתיד הקרוב. הסיבה העיקרית לכך היא שהתשתית הבסיסית – אם תרצו, כללי המשחק – של המערכת הפוליטית בישראל אינה יציבה. 

בניית המערכת הדמוקרטית בראשית ימיה של המדינה הצעירה נעשתה באופן חלקי, במחשבה שבעתיד ייתווספו לה נדבכים משלימים – ובראשם חוקת קבע. אלא שהתוספות הללו נדחו עוד ועוד, ובמקומם הגיעו פתרונות זמניים או חלקיים לבעיות שנוצרו במערכת. התוצאה מוצגת בסדרת הכתבות על הרשויות בפרויקט הדמוקרטיה של "שקוף": חוסר איזון בין שלוש הרשויות המופקדות על ניהול המדינה, תפיסות חסר של מושג הדמוקרטיה בקרב חלק מנבחרי ציבור וחוסר בהירות בעניין קווי היסוד המנחים את של כל רשות. התחושה היא שהמצב הנוכחי הופך את הכללים היסודיים של המערכת לכלי שבאמצעותו ניתן לקדם אג'נדות פוליטיות או לעצור את אלו של היריבים, ושחוקי המשחק שאמורים להגן על הממשל הדמוקרטי שלנו נתונים לשינוי לפי גחמות של פוליטיקאים.

 טלאי ראשון: חוסר הסדרה של מעמד הכנסת

תפקידה המקורי של הרשות המחוקקת (ובשמה ב-1949: האספה המכוננת) היה לייסד חוקה למדינה המתהווה, אולם בהנהגת מפא"י נהפכה האספה עד מהרה לכנסת הגוף האמון מאז על החקיקה במדינה. כפי שציינו בכתבה על הרשות המחוקקת, עבודת הכנסת אינה מעוגנת בחוק אלא בתקנות הכנסת ועבודת הממשלה. זה עשרות שנים נעשים ניסיונות שונים לקדם את חוק יסוד: החקיקה, שיסדיר את פעילות החקיקה עצמה בחוק, אולם הם כושלים שוב ושוב. 

בית פרומין, מקום התכנסותה הזמני של כנסת ישראל 1950-1966

ההסתמכות על תקנון הכנסת בעייתית מכמה בחינות: תוקפו המשפטי של המסמך אינו רב, והוא גם מחייב את הכנסת בלבד ולא רשויות אחרות. נוסף על כך, הוא אינו עוסק בהסדרת היחסים בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת – וכאמור מצב זה מוביל להתנגשויות רבות בין השתיים. 

טלאי שני: ויתור על כינון חוקה

אף על פי שכינון חוקה היה תפקידה המוצהר של האספה המכוננת (שכאמור התגלגלה לכנסת הראשונה), היא לא הצליחה לעשות זאת מכמה סיבות. היו שטענו כי מדינת ישראל עומדת לקלוט גלי עלייה המונית ואין זה הוגן שהמיעוט בארץ יכתיב חוקה שתחייב מיליוני אנשים שעתידים להגיע. יש הטוענים כי בן גוריון לא רצה לייצר חוקה שתגביל את פעילותו. זאת ועוד, החרדים התנגדו לחוקה, משום שלטענתם התורה היא חוקתו של העם היהודי ואין צורך בחוקה נוספת.

בשל מחלוקות אלו, ב-1950 יזם חבר הכנסת יזהר הררי את "החלטת הררי", הקובעת כי החוקה לא תתקבל כמסמך מחייב אחד אלא תורכב מסדרה של חוקי יסוד, שישמשו בסיס לחוקה עתידית: 

"הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה".

ח"כ יזהר הררי

מתוקף החלטה זו חוקי היסוד הם בעלי מעמד על-משפטי. כלומר, מעמדם הנורמטיבי גבוה יותר משאר הנורמות (חוקים, תקנות, צווים וכו'). עם זאת, קשה לדמיין שבעתיד הנראה לעין הם אכן יתגבשו לכלל חוקה, בשל ההסכמות הפוליטיות הנדרשות לשם כך. יתרה מכך, הם אינם ממלאים את התפקיד שהייתה יכולה למלא חוקה: הם אינם מסוגלים לייצב ולהסדיר את כללי המשחק של המערכת הפוליטית בישראל, מכיוון שהם עצמם אינם יציבים. הרי בניגוד לחוקה, קל יחסית לשנות חוקי יסוד, וממשלות עושות זאת שוב ושוב במקרה הצורך. ממש בעת כתיבת שורות אלו, ממשלת ישראל אישרה הצעה לתקן את חוק יסוד: הממשלה כדי לבטל את הסעיף המגביל את מספר השרים ל-19 ומספר סגני השרים ל-4, לאחר שהחוק תוקן גם ב-2018, ב-2015 וב-2014.

טלאי שלישי: המהפכה החוקתית 

אל הריק שיצר המחסור בחוקה נכנס (יש שיאמרו שלא בעדינות רבה) בית המשפט העליון. במהלך שנות ה-90 נטל לעצמו בית המשפט סמכויות נרחבות יותר ויותר בתחום החלטות החקיקה, ובפסק דין המזרחי הופיעה חוות דעת תקדימית שלפיה בית המשפט רשאי – וצריך – לפסול חוקים רגילים המתנגשים עם ערכים המוכתבים בחוקי היסוד (בכפוף לכמה תנאים שהוגדרו גם הם בידי בית המשפט – "פסקת ההגבלה"). 

על המהפכה החוקתית והשלכותיה תוכלו לקרוא בפירוט בפרק בנושא הרשות השופטת. כאן נסתפק בתזכורת לכך שכמו במקרה של הכנסת, גם סמכויותיו של בית המשפט בנושא הכרעות חקיקה נובעות מהחלטתו שלו, ולא מתוקף חוק שהתקבל באופן דמוקרטי ובהליך תקין. חוסר ההסדרה בתחום מביא להתנגשויות חריפות בין הרשויות, כפי שנוכח ונוכחת כל מי שעוקב אחרי החדשות בשנים האחרונות. 

אבי המהפכה החוקתית, אהרון ברק

לא מסכימים על חוקי המשחק – ואנחנו משלמים

ההסתמכות על דרכים עוקפות, וחוסר האונים המתמשך בעיגון קבע של נושאים מהותיים בשיטת הממשל, מובילים לאי יציבות של המערכת הפוליטית – ולכך יש הרבה השלכות דרמטיות, למשל: שינוי שיטת הבחירות בישראל כך שראש הממשלה ייבחר בבחירה ישירה ב-1992, וחזרה לשיטה הקודמת ב-2003; וכן העלאת אחוז החסימה, שנועדה לצמצם את מספר המפלגות המתמודדות לכנסת, אך בעיקר הצליחה להוביל לכך שיותר קולות מתבזבזים על מפלגות שאינן עוברות את אחוז החסימה.

אי ההסכמה על כללי המשחק היא סלע מחלוקת מרכזי במערכת הפוליטית בישראל; במקום להתווכח על העמדות ואופן הפעולה, השחקניות הפוליטיות מתווכחות על גבולות המגרש. חוסר היציבות מוביל למשברים פוליטיים אדירים; הדיון על חוק הלאום בקיץ 2018, וגם הדיון הנוכחי על פסקת ההתגברות, הם דוגמאות טובות לכך. אפשר להבין את המניע של נבחרי הציבור מהימין בנושא: מנקודת מבטם, הם פועלים כדי לתקן פרצות עצומות בכללי המשחק של ישראל, שנוצרו בגלל החלטה חד-צדדית של בית המשפט העליון על כינון מהפכה חוקתית. מהצד האחר, אפשר להבין גם את מקור את ההתנגדות העזה בשמאל, שם סבורים ששינוי כללי המשחק נועד רק כדי לשרת את ההצלחה הפוליטית של מפלגות הימין. וזה כמובן בלי להזכיר את ההשלכה הדרמטית האפשרית של חקיקת פסקת התגברות בעת הזאת – האפשרות שראש הממשלה בנימין נתניהו יוכל להחריג את עצמו מעמידה לדין במהלך כהונתו.

רה"מ בנימין נתניהו

המשברים האלה פוגעים בנו, אזרחי ישראל. הם יוצרים מצב שבו חוקי יסוד, שאמורים להיות כללי המשחק הבסיסיים ביותר של המערכת הפוליטית שלנו, נחקקים או משתנים מתוך ניסיון להביא הישג פוליטי שייראה טוב למצביעים הפוטנציאליים של כל אחד מהצדדים, ולא מתוך רצון שקול וסביר להגדיר את המסגרת הפוליטית.

בתוך הקרבות הפוליטיים האלה אנחנו מפספסים הישגים פוטנציאליים משמעותיים. ייתכן שתהליך חקיקה אחר של חוק הלאום, למשל, היה יכול לאפשר נוסח שיהיה מקובל גם על הימין וגם על השמאל, גם על אזרחי ישראל היהודים וגם על הערבים והדרוזים. בדומה לכך, תהליך אחר של כינון חוק יסוד: החקיקה היה יכול לעגן בחוק את הביקורת השיפוטית (שהיא כלי משמעותי במדינה דמוקרטית), אבל גם את האפשרות של נבחרי הציבור להתנגד להחלטות של בית המשפט שנראות להם לא סבירות (למשל באמצעות רוב מיוחד של 70 או 80 חברי כנסת, או בתנאים מוגדרים אחרים) – פשרה שבוודאי הייתה מקובלת על חלק נרחב מהמהפה הפוליטית.

אפשר גם אחרת

אף על פי שלעיתים אנחנו מקבלים את ההתנגחויות בנושאים אלו כמובן מאליו, זה ממש לא אמור להיות המצב. כשבוחנים את דרך ההתקבלות של חוקות במדינות אחרות (למשל את ההליך המרתק של גיבוש החוקה האמריקאית – שתואר במאמר של פרופ' רות גביזון), עולה התובנה כי הדבר החשוב ביותר במסע הזה הוא שהגדרתם של כללי המשחק הבסיסיים צריכה להיעשות באופן זהיר ככל הניתן ולשמור על מעורבות של כל הצדדים, והם מצידם צריכים לגלות נכונות לפשרות משמעותיות ומהותיות בדרך.

חושבים ש"פשרות" ו"זהירות" אלו מילים יפות שמתאימות רק לאמריקאים? ממש לא. במה שנשמע היום כמו סיפור מדע בדיוני, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שהתקבל בישראל בראשית שנות התשעים, קודם בתהליך מעורר השתאות. מומלץ בחום להקשיב לפרק של הפודקאסט "עושים פוליטיקה" של דפנה ליאל שעוסק בתהליך החקיקה של החוק – שם תוכלו לשמוע איך שר המשפטים דאז (דן מרידור) ויו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט דאז (אוריאל לין), שניהם מהליכוד, קידמו את חקיקת החוק הזה, ואיך הוא הצליח לעבור בתמיכה של חברי כנסת מרוב הסיעות השונות. 

זו רק דוגמה לכך שכשרוצים, גם בישראל יש דרכים לקדם שינוי ותיקון של חוקי יסוד שאינן מפלגות ומעוררות מחלוקת, אלא עושות מאמץ מיוחד כדי ליצור הסכמות וחיבורים.

במצב מתוקן היינו מצפים שנבחרי הציבור שלנו יבינו שהעיסוק התדיר-מדי בחוקים שמגדירים את המסגרת הפוליטית בישראל הוא משחק באש; שהבחירה שלהם לעשות שמיניות באוויר כדי להפוך את החוקים ואת תהליך החקיקה למוקדי מחלוקת, ואז לרוץ לאולפני הטלוויזיה ולרשתות החברתיות ולהתפאר בכך שהם מקדמים את החוקים האלה על אפם ועל חמתם של יריביהם הפוליטיים – היא בחירה שמזיקה למדינה, ופוגעת ביכולת של כלל הקבוצות המרכיבות את החברה למצוא מכנה משותף ודרכים לעבוד יחד. אומנם זו הבחירה הקלה והאפקטיבית מבחינה פוליטית – היא "מדליקה" את התומכים הפוליטיים, מחדדת את ההבדלים בין הקבוצות ומאפשרת לגזור קופון פוליטי ברור – אבל זה לא אומר שזו הבחירה הנכונה.

לכן, חלק מהאחריות צריך לעבור אלינו, האזרחיות והאזרחים: בפעם הבאה שאתם שומעים נבחרי ציבור שמתגאים בכך שהם משנים את כללי המשחק כדי לאזן את המערכת, כדי להחזיר את הגלגל אחורה, או כדי לחזק את הדמוקרטיה – זכרו שאם הם באמת רוצים לעשות זאת, הם צריכים לעשות ככל יכולתם כדי ליצור קונצנזוס רחב ככל האפשר בקבלת כל שינוי כזה. למרות חילוקי הדעות העמוקים במערכת הפוליטית, זה אפשרי, כפי שמוכיח ניסיון העבר, ועלינו להזכיר לנבחרי הציבור שלנו שחובתם לפחות לנסות לעשות זאת.

חוק בלי סדר: הרשות המחוקקת

"הכנסת איבדה את החשיבות שלה" אומר דן תיכון, יו"ר הכנסת לשעבר מטעם הליכוד. הח"כים בישראל אולי עושים הרבה רעש, אך למעשה מעמדה של הכנסת – הגוף המתפקד כרשות המחוקקת בישראל – רעוע למדי לעומת הרשויות האחרות. באופן אירוני הוא גם לא מוסדר כראוי בחוק

| נועה כחלון, אסף נתיב |

נראה שחלק מחברי הכנסת בישראל – ואולי גם מהציבור עצמו – מפרשים באופן צר למדי את עקרונות הדמוקרטיה, כפי שהראינו בכתבה הקודמת בסדרה. בכתבות הקרובות נבהיר עבורם את הנקודות החשובות בתחום, ובראש ובראשונה נבחן כיצד מתקיים בישראל העיקרון הבסיסי בכל דמוקרטיה: ביזור סמכויות וכוח בין שלוש רשויות השלטון – המחוקקת, השופטת והמבצעת. 

הפרד ומשול: חשיבותה של הפרדת רשויות

"כל אדם שיש בידיו כוח נוטה לנצלו לרעה, ואינו חדל אלא כשהוא נתקל בגבולות" (שארל לואי מונסטסקייה)

הפילוסוף הצרפתי מונטסקייה כתב על חשיבות "פיזור הכוח" בספרו "רוח החוקים" (1748): "כדי שהכוח הרב שבידי השלטון לא ינוצל לרעה, יש לחלק ולאזן אותו". מכאן הגיע רעיון הפרדת הרשויות במדינה דמוקרטית. בכל המדינות הדמוקרטיות הכוח והסמכות נחלקות בין הרשויות: הן מפקחות זו על זו ומאזנות זו את זו. 

מונטסקייה

בישראל אכן פועלות שלוש רשויות: הרשות המחוקקת – הכנסת, הרשות המבצעת – הממשלה, והרשות השופטת – מערכת המשפט. הרשויות עצמאיות אך משפיעות זו על זו. הכנסת מחוקקת את החוקים שהממשלה אמורה לבצע (בפיקוח הכנסת) ושבית המשפט אמור לפסוק לאורם. 

"שלוש הרשויות שוות הן. לכל אחת מהן ייחוד משלה, ואף בכך שוות הן", כתב נשיא בית המשפט העליון לשעבר אהרן ברק בנושא. "הרשויות שזורות וקשורות זו בזו. מתקיימים ביניהן איזון ובקרה […] מטרתם העיקרית של האיזון והבקרה אינה יעילות השלטון. המטרה העיקרית היא חירות האדם". גם שופטים אחרים מצביעים על חשיבותה של הפרדת הרשויות, וכותבים כי "במקום בו מופקדות גם סמכויות החקיקה וגם הביצוע לא יקומו זכויות אדם, הדמוקרטיה תתפוגג" (בג"ץ 11163/03, ועדת המעקב העליונה).

אלא שבשדה הפוליטי יש מי שפחות מודאגים מעצמאותן של הרשויות השונות. המתיחות בין שרים וח"כים לנציגי בית המשפט העליון היא עניין שבשגרה עוד מה-D9 שביקש ח"כ מוטי יוגב לשטח באמצעותו את בג"ץ, והיא הגיעה לשיאים חדשים בהתנגחות המתוקשרת בין שר המשפטים הטרי-זמני אמיר אוחנה, שציין ביומו הראשון בתפקיד כי "לא כל פסיקה צריך לבצע", ובין נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות, שאמרה בתגובה כי מדבריו עולה "השקפת עולם משפטית חסרת-תקדים וחסרת-אחריות".

השר אמיר אוחנה והשופטת אסתר חיות

בניסיון להבין מה השתבש בחלוקת הסמכויות ובאיזון בין הרשויות בישראל נבחן לעומק כל אחת מהן. הראשונה על המוקד – הרשות המחוקקת.

תחילת הדרך: החוקה שלא הייתה

הכנסת היא הרשות המחוקקת ולה הסמכות הבלעדית במדינה לחוקק חוקים. מכוח החוקים הללו גם מקבלות הרשויות האחרות את סמכויותיהן (חוק יסוד: הממשלה, וחוק יסוד: השפיטה). אלא שבאופן מוזר, דווקא מעמדה של הכנסת עצמה אינו מעוגן לגמרי בחוק. חוק יסוד: הכנסת, חוק היסוד הראשון שהתקבל בישראל, אינו מגדיר את סמכויותיה אלא רק קובע כי "הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה". 

במה הוא כן עוסק? בפרטים טכניים. החוק מגדיר את מקום מושבה של הכנסת, מפרט את שיטת הבחירות וקובע מי זכאי לבחור ולהיבחר בבחירות לכנסת. הוא אף מפרט את תקנון הכנסת ומעגן את חסינותם של חברי הכנסת מפני העמדה לדין לצד תנאי הסרת החסינות. ניתן לכייל את חוק יסוד: הכנסת או סעיפים בו אך ורק ברוב של 80 חברי כנסת, ואין בכוחן של תקנות לשעת חירום לשנותו.

על חוק החסינות

כדי לאפשר לחברי וחברות כנסת לפעול ללא חשש מתביעות אישיות, יש להם חסינות מאישומים פליליים או אזרחיים בכל פעולה שנעשתה במסגרת תפקידם. עד שנת 2005 קבע החוק כי ח"כים נהנים מחסינות מכל העמדה לדין, ולכנסת הסמכות להסיר אותה בעת הצורך. מאז החוק שונה כך שכיום היועץ המשפטי לממשלה יכול להגיש כתב אישום נגד חבר או חברת כנסת ללא אישור של הכנסת. במקרה של העמדה לדין הח"כים יכולים לבקש מוועדת הכנסת חסינות, אך יכולים לקבלה רק אם העבירה שהם מואשמים בה נעשתה במסגרת תפקידם או בתום לב.

במסגרת הכנסת האחרונה החלו ח"כים שונים לקדם נוסח חדש לחוק החסינות, ולפיו לכל הח"כים ישובו לקבל חסינות אוטומטית, ואם היועץ המשפטי לממשלה יבקש להגיש נגדם כתב אישום יהיה עליו לבקש מוועדת הכנסת להסיר את החסינות (והיא כמובן לא חייבת לאשר זאת).

אם כן, מהיכן לקוחה הסמכות של הכנסת לחוקק חוקים אם לא מתוקף חוק יסוד? כדי לענות על כך צריך לחזור לזמן הקמת המדינה. 

מוכנים? נצא לדרך!

איפה החוקה?

בעת הכרזת העצמאות נקבע כי במדינה הצעירה תיווסד אספה מכוננת, ותפקידה יהיה לחוקק חוקה. אולם האספה הראשונה לא מילאה את תפקידה, וכשנה לאחר שנבחרה חוקקה את חוק המעבר, שבעקבותיו נהפכה לכנסת הראשונה. צעד זה היה שנוי במחלוקת, מכיוון שהוא כלל שינוי ייעוד של האספה ללא דיון וללא שיתוף העם. כך או כך, תפקיד יצירת החוקה עבר לכנסת הראשונה – ומכאן סמכות הכנסת לחוקק חוקי יסוד, שהם התחליף לחוקה מאז ועד היום.

על היעדר חוק ופשרת הררי

הכנסת הראשונה לא הצליחה לחוקק חוקה מכמה סיבות. היו שטענו כי מדינת ישראל עומדת לקלוט גלי עלייה המונית ואין זה הוגן שהמיעוט בארץ יכתיב חוקה שתחייב מיליוני אנשים שעתידים להגיע. יש הטוענים כי בן-גוריון לא רצה לייצר חוקה שתגביל את פעילותו. זאת ועוד, החרדים התנגדו לחוקה משום שלטענתם התורה היא חוקתו של העם היהודי, ואין צורך בחוקה נוספת. בשל מחלוקות אלו, ב-1950 יזם חבר הכנסת יזהר הררי את "החלטת הררי", הקובעת כי במקום חוקה אחת תחוקק הכנסת שורה של חוקי יסוד, שינוסחו בוועדת חוק, חוקה ומשפט. בעתיד (שאינו נראה לעין כרגע) חוקי היסוד הללו יתאגדו לכדי חוקה.

ח"כ יזהר הררי

חוקי היסוד עוסקים בנושאים חוקתיים, בערכי המדינה, בזכויות אדם ובמוסדות המדינה. הם בעלי מעמד על-משפטי, כלומר, מעמדם הנורמטיבי גבוה יותר משאר הנורמות (חוקים, תקנות, צווים וכו'). כל חוק הסותר הוראה בחוק יסוד עלול להיפסל בהחלטת בג"ץ – ראו הרחבה בעניין זה בפרק על הרשות השופטת. 

על שולחן ועדת חוק, חוקה ומשפט מונחת כיום הצעת חוק יסוד: החקיקה, שמטרתה לעגן בחוק יסוד את תפקיד הכנסת – לחוקק חוקים – ואת סמכויות בית המשפט העליון: לבטל חוק רגיל הסותר את הנאמר בחוק יסוד ולהגדיר את עליונות חוקי היסוד (כפי שקורה כיום בפועל – ראו כתבה על הרשות השופטת). בעבר היו כמה הצעות חוק דומות שלא צלחו את הליך החקיקה, לרוב משום שלא קיבלו גיבוי מהממשלה. את הצעת החוק האחרונה ניסחו ב-2017 איילת שקד ונפתלי בנט והיא מציעה לחוקק את פסקת ההתגברות, שתאפשר לכנסת לחוקק חוקים שלא יהיו נתונים להפיכה בבג"ץ.

על פסקת ההתגברות

בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, קיים סעיף המכונה "פסקת ההגבלה". פסקה זו מגדירה אילו חוקים יכולה הכנסת לחוקק, ואילו לא – בהתבסס על רמת פגיעתם בחוק היסוד, וזאת בהסתמך על קריטריונים מוגדרים. מכאן לקח בית המשפט את סמכותו לבטל חוקים שפוגעים באופן לא מידתי בזכויות המעוגנות בחוקי היסוד.

זו פסקת ההגבלה, בלשונה הרשמי: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

פסקת ההתגברות מבקשת לעקוף סמכות זו, ולאפשר לחברי וחברות הכנסת לחוקק בשנית חוק שנפסל על ידי בית המשפט – גם אם הוא סותר חוק יסוד קיים. איך זה קשור לחוק החסינות? במידה והכנסת תחוקק את החוק, לבג"ץ האפשרות לפסול אותו. לאחר הוספת פסקת ההתגברות, תוכל הכנסת לחוקק אותו שוב, לאחר הפסילה.

הכנסת והרשות השופטת: תחרות הורדת ידיים

החוקים שמחוקקת הכנסת, ובעיקר חוקי היסוד, משמשים בפועל הוראות לשופטים. במילים אחרות, תפקיד הרשות השופטת הוא לאכוף את חוקי הכנסת ולהעניש את המפרים אותם. נוסף על כך, תפקיד השופטים הוא לפרש את החוק כדי להשלים את החסר (לקונות בחוק) או להתאימו להלך הרוח המשתנה בחברה.

רמת המעורבות של השופטים והשופטות בישראל בענייני החקיקה היא נושא לוויכוח מתמשך. משפטנים כמו פרופ' רות גביזון סבורים כי תפקיד השופטים לשפוט ותפקיד המחוקק לחוקק, והערבוב ביניהם מסכן את הפרדת הרשויות. לטענת גביזון, בסמכות בית המשפט ליישב סכסוכים ולפקח על עבודת הכנסת במקרים חריגים הקשורים לזכויות אדם בלבד (פגיעה בחירות, בכבוד או בקניין), ואל לו להגביל את פעילות המחוקק על ידי הסמכויות שרכש לעצמו ללא הצדקה במהלך השנים.

פרופ' רות גביזון

לעומת זאת, יש הגורסים כי השופטים אינם שלוחים של המחוקק ותפקידם הוא לא לפעול על פי הוראות המחוקק בלבד, אלא להיות שותפים לחקיקה על ידי פרשנות לחוקים והגנה על ערכי הדמוקרטיה. הנציג הבולט ביותר של הגישה הזאת הוא השופט בדימוס אהרן ברק, שנחשב לאבי המהלך שעיצב את בית המשפט העליון בדמותו המוכרת לנו כיום – המהפכה החוקתית. 

בעקבות המהפכה קנה לעצמו בית המשפט העליון את הזכות לבטל חוקים שלדעת השופטים אינם תואמים את רוח חוקי היסוד, וכך מרסנת הרשות השופטת את פעולת החקיקה של הרשות המחוקקת. 

בשנים האחרונות נשמעים קולות רבים הקוראים לצמצום סמכויות בית המשפט וביטול תוצאותיה של המהפכה החוקתית. עם הקולות הללו נמנים שני שרי המשפטים האחרונים, איילת שקד ואמיר אוחנה. נכון לקיץ 2019 לא ננקטו עדיין צעדים קונקרטיים ששינו את יחסי הכוחות באופן דרמטי, אולם כאמור פסקת ההתגברות עדיין עומדת על הפרק ואין ספק שעוד נכונו לנו התפתחויות בזירה הזאת.

מהי המהפכה החוקתית?

המהפכה החוקתית היא כינוי לתהליך של הרחבת הסמכויות של בית המשפט העליון כגורם המבקר את הכנסת. נהוג לזהות את המהפכה עם פסק הדין שנתן בג"ץ בתביעה של בנק המזרחי נגד הכפר השיתופי מגדל, שבו נקבע כי לחוקי יסוד (ששניים מהם נחקקו כמה חודשים לפני מתן פסק הדין) יש מעמד איתן על פני חוק רגיל – וכי בית המשפט העליון רשאי, ואף צריך, לשמש גורם מבקר שיוודא שחוקי הכנסת אינם סותרים את חוקי היסוד הללו. 

המהפכה החוקתית היא המשכה של גישת האקטיביזם השיפוטי, המזוהה גם היא עם אהרן ברק. להרחבה על נושא האקטיביזם השיפוטי והמהפכה החוקתית ראו כתבה על הרשות השופטת.

השופט אהרון ברק

הכנסת והממשלה: האחות הגדולה 

על פי חוק יסוד: הממשלה, הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת. ראש הממשלה עצמו הוא חבר כנסת, והוא אינו רשאי לפטר שרים אלא באישור הכנסת. החוקים המתקבלים בכנסת אמורים לחייב את הממשלה, והכנסת אחראית לפקח על פעולות הממשלה בעזרת ועדות שונות, דיוני המליאה, הצעות לסדר היום ושאילתות.

נדבך חשוב ביחסי הכנסת והממשלה הוא בחירת מבקר המדינה. המבקר נבחר בבחירות חשאיות בכנסת, ודו"חות המבקר העוסקים בפעולות הממשלה (ובגופים אחרים הפועלים במסגרת המדינה) נידונים בוועדות הכנסת. 

מוסד מבקר המדינה יכול לשמש מקור כוח חשוב לכנסת כגוף המפקח על הממשלה, אולם מבקר המדינה החדש מתניהו אנגלמן – שנבחר בתמיכת הממשלה – החליט לא להאריך את כהונת היועץ המיוחד לענייני שחיתות, הודיע שלא יעסוק בביקורת אישית, יצמצם ביקורות בזמן אמת והצהיר שידאג גם להחמיא למשרדי הממשלה. נראה אם כן שהכנסת, וכולנו, איבדנו חלק מרכזי מסמכויות הפיקוח.

מעבר לכל זה, הממשלה שולטת בפועל בתהליכי החקיקה בכנסת באמצעות ועדת השרים לחקיקה. ועדה זו, בראשות שר המשפטים, מתכנסת בכל יום ראשון במשרד ראש הממשלה ומחליטה מה יעלה בגורל הצעות החוק שהגישו הח"כים – לשבט או לחסד; על פי ההחלטה המתקבלת בישיבה (שכפי שגילינו בסיקור צל של "שקוף", לעיתים קרובות נכחה בה רק שרת המשפטים) מטילה הוועדה משמעת קואליציונית – כלומר הוראה אם להצביע בעד ההצעה או נגדה – על 99% מהחוקים. בכך מסרסת הוועדה את היכולת של חברי הכנסת לפעול לפי צו מצפונם, והופכת את פעילות הכנסת, לרוב, למשחק ידוע מראש. במילותיו של יו"ר הכנסת לשעבר דן תיכון (ליכוד): "מה זה ועדת שרים לחקיקה? זה נטרול הכנסת!". 

שתי בעיות מבניות נוספות מחלישות את הכנסת לעומת הממשלה. האחת היא שמבנה ועדות הכנסת (שבמסגרתן נעשה חלק גדול מהעבודה הפרלמנטרית) אינו חופף את המבנה של משרדי הממשלה. לפיכך חברי הכנסת מתקשים להתמחות בתחום מסוים ולפקח על המשרד הממשלתי שעוסק בו – ובמקום זאת הם נאלצים לכהן בוועדות שונות ולפקח על משרדי ממשלה העוסקים בנושאים מגוונים, דבר שפוגע באיכות הפיקוח. 

בעיה שנייה: כנסת ישראל היא פרמלנט קטן יחסית. עם קום המדינה מנתה אוכלוסיית ישראל כ-600 אלף תושבים ותושבות וכיום גדלנו לכמעט תשעה מיליון. עם זאת, מספר חברי הכנסת  לא השתנה. בד בבד, מתוך 120 המחוקקים שלנו כ-30 מכהנים כשרים או סגני שרים ואינם חברים בוועדות הכנסת. פירוש הדבר הוא שיש מעט מדי חברי הכנסת שפנויים לפקח על עבודת הממשלה המסועפת.

סיכום: חלשה בין חזקות

אף שהכנסת אמורה להכתיב לרשויות האחרות את מסגרת פעילותן באמצעות חוקים שהיא צריכה לחוקק ופיקוח אפקטיבי, נראה כי כיום היא חלשה מהן: סמכותה העיקרית – חקיקת חוקים – מוכתבת לה מטעם ועדה ממשלתית לא שקופה ונטולת פרוטוקול. עם הרשות השופטת יש לה מאבק מתמשך בן שנים על שאלת האחריות לשמירה על חוקי היסוד.

חלק גדול מהמצב נובע מכך שהכנסת לא הסדירה בחוק מעולם את חלוקת הסמכויות, האיזונים והבלמים בין הרשויות השונות. האם פסקת ההתגברות – שנועדה לבסס את מעמדה של הכנסת כרשות הפוסקת הסופית בענייני חקיקה  – היא הפתרון הנכון, כשבפועל הממשלה שולטת בכנסת?

העם הבוחר? קווים לדמותה של הדמוקרטיה הישראלית

לוקחים את חברי הכנסת מיקי זוהר, בצלאל סמוטריץ ורפי פרץ חזרה לשיעור אזרחות בתיכון: ח"כ זוהר – מול החלטת הרוב ישנן זכויות מיעוט, ח"כ סמוטריץ' – האלטרנטיבה של דמוקרטיה לא ליברלית היא לא באמת דמוקרטיה והרב פרץ – כולנו שווים בפני החוק, לא משנה כמה אנחנו פופולריים / חלק א' – פרויקט דמוקרטיה

| יעל פינקלשטיין, אסף נתיב |

כל נושא הפרת האמונים היא פגיעה באמון הציבור. אם הציבור בוחר שוב בנתניהו למרות שיודע את העבירות שמייחסים לו אז יש כאן איזושהי אמירה למערכת המשפטית (דוד ביטן בריאיון ל"מעריב", 12 ביוני)

נשיאת העליון חיות: "העצמאות השיפוטית – מאבני היסוד של הדמוקרטיה". ובהתאמה (ציטוט שלי): "עצמאותה של הכנסת – מאבני היסוד של הדמוקרטיה" (עמוד הטוויטר של מיקי זוהר, 14 במאי)

המילה "דמוקרטיה" נשלפת בכל דיון בנושא רלוונטי –  חוק החסינות, פסקת ההתגברות, רפורמה במערכת המשפט, טקס זיכרון משותף לישראלים ולפלסטינים – אולם נראה שהפירוש שניתן לה תלוי בשיוך הפוליטי יותר מאשר בהזדהות עם הרעיונות הניצבים בבסיסה. 

מאז הופיע רעיון "שלטון העם" על בימת ההיסטוריה באתונה העתיקה חלפו כ-2,500 שנים. הפוליטיקאים – כך נראה, זקוקים לתזכורת בעניין ערכי היסוד של השיטה הדמוקרטית. דמוקרטיה, לדעתנו, היא עניין חשוב מכדי להפוך לעוד כלי לניגוח פוליטי, לכן החלטנו ב"שקוף" לצאת בסדרת כתבות שתשפוך אור על הדמוקרטיה הישראלית.

בסדרת הכתבות הזאת נבדוק מה כוללת הדמוקרטיה הישראלית ומה חסר בה. נבחן עד כמה נבחרי הציבור שלנו מזדהים עם הרעיונות הדמוקרטיים ומחויבים להם, וננסה להבין איך פוליטיקאים שונים טוענים שהם פועלים בשם הדמוקרטיה למרות שהם עושים ההפך.

לא רק הרוב קובע: הדמוקרטיה על פי מיקי זוהר 

דמוקרטיה היא שיטת הממשל הרווחת במדינות רבות בעולם. על פי המדד של אקונומיסט, שבוחן 167 מדינות, 20 מוגדרות כדמוקרטיות מלאות ו-55 מדינות נוספות מוגדרות כדמוקרטיות פגומות (ובהן ישראל). בכל מדינה נעשו התאמות של שיטת הממשל למאפיינים כמו גודל המדינה, התרבות הפוליטית והדמוגרפיה. עם זאת, אפשר לשרטט כמה עקרונות משותפים לכל המדינות הדמוקרטיות: 

  • ביזור הכוח הפוליטי על ידי הפרדת רשויות – המחוקקת, השופטת והמבצעת. לעיתים ההפרדה ביניהן לא מעוגנת בחוקה, כמו בבריטניה, אך קיימת באופן מהותי.
  • המנגנון הדמוקרטי צריך לאפשר את הבעת רצון הרוב, ובד בבד להגן על המיעוט מעריצות הרוב. 
  • הבטחת חופש ביטוי, שיאפשר ביקורת על השלטון, התארגנות והחלפה שלו.
  • הגבלת רשויות השלטון – על-ידי בחירות קבועות, בסמכויות ובחוק.

מילות המפתח בהקשר של המערכת הדמוקרטית הן איזונים ובלמים. עקרון שלטון הרוב, למשל, מאוזן בצורך להגן על המיעוט, וכל אחת משלוש הרשויות מצוידת בסמכויות שאמורות להבטיח את פעילותה העצמאית, ובד בבד לאפשר לה למנוע דומיננטיות יתר של השתיים האחרות.

ח"כ מיקי זוהר

אלא שחלק מהפוליטיקאים שלנו נוטים לשכוח את העקרונות הללו, ובוחרים להציג את שלטון הרוב כחזות הכל בדמוקרטיה. ח"כ מיקי זוהר, לדוגמא, הצדיק את תמיכתו בפסקת ההתגברות בכך ש"הרוב יוכל למשול ולממש את מדיניותו מבלי שיטורפד ע״י גורמים שלא זכו לאמון מהעם". תמיכה בפסקת ההתגברות היא כמובן לגיטימית במסגרת דיון על גבולות הגזרה של כל רשות, אך הטיעון של זוהר בעייתי – עולה ממנו ייחוס חשיבות יתרה לעיקרון שלטון הרוב על חשבון מינהל תקין ותפקידה של הרשות השופטת במניעת עריצות של השלטון – עקרונות חשובים לא פחות. 

בדומה לכך, זוהר טוען (באותו ציוץ) כי "'חוק החסינות נועד להבטיח את רצון הציבור ולמנוע איומים ורדיפה פוליטית על-ידי גורמים שלא זכו לאמון מהעם". בכך שהוא מדגיש את העובדה ששופטים לא ממונים בבחירה ישירה של הציבור, זוהר מתעלם מכך שבכל דמוקרטיה שמור לרשות השופטת תפקיד של גורם מאזן שאמור לבלום את שאר הרשויות. הרשות השופטת אחראית למעשה לוודא כי החוקים שיוזמת הרשות המחוקקת אכן משקפים את הערכים שאמורים לעמוד בבסיס הדמוקרטיה הליברלית: שוויון בפני החוק, מחויבות לזכויות אדם, לעקרונות הדמוקרטיים ולערכים של המדינה. 

זוהר מתעלם משלל תפקידיה של הרשות השופטת, ואף מכפיף אותה לרשות המחוקקת. זאת אף שבין הרשויות אמור לשרור שיווי משקל עדין – ואף אחת לא אמורה "לנצח" את חברתה. לא רק זאת, התפיסה כי הבחירות מחליפות את בתי המשפט סותרת את עקרון השוויון בפני החוק. כפי שציינו רבים מהמגיבים בשרשור, בדבריו צייר זוהר תמונה חלקית מאוד של מדינה דמוקרטית.

בקדנציה הקודמת נערך דיון בוועדת הכנסת בנושא חוק החסינות. הנה מה שאמר יו"ר הוועדה, גם כן מיקי זוהר, לחברי הכנסת מהאופוזיציה שנכחו בדיון: "תדמיינו: פסקת ההתגברות עוברת – בג"ץ לא כתובת. חוק החסינות עובר – ביבי תקוע איתכם לעוד עשר שנים. מה תעשו? בעיניי זאת יכולה להיות אחת מהקדנציות הכי קשות שלכם".

בתגובה לקריאה "ארדואן" מכיוון חברי האופוזיציה, אמר זוהר: "מה זה ארדואן? דמוקרטית הוא פה! בחרו בו".

זוהר הוא אינו הח"כ היחיד שהתבטא לאחרונה באופן המעיד על הדגשת יתר של הכרעת הרוב במשטר הדמוקרטי. בחודש מאי הגיעו פעילים של מפלגת כחול-לבן לביתו של ח"כ לשעבר רועי פולקמן (כולנו) ומחו על תמיכתו בראש הממשלה החשוד בשוחד, מרמה והפרת אמונים, ועל הנכונות של מפלגתו לשבת בקואליציה שמקדמת את חוק החסינות. 

פולקמן יצא אל המפגינים, ובין השאר אמר:

שר החינוך הטרי רפי פרץ (ימינה) מייחס להכרעת הרוב תפקיד שיפוטי, ואמר בריאיון שלדעתו יש לקדם את חוק החסינות משום שהציבור הכריע שראש הממשלה חף מפשע. כשבועיים לאחר מכן הודה שחוקי החסינות הינם חלק מהמו"מ הקואליציוני.

אם פולקמן ופרץ היו טוענים שהם מוכנים להישאר בממשלתו של נתניהו עד תום המשפט, זו הייתה עמדה לגיטימית. עם זאת, שניהם מעידים שדעת הרוב היא שמשפיעה על דעתם. כמו זוהר, הם מייחסים בדבריהם חשיבות עילאית ל"רצון הרוב", על חשבון הדין הפלילי. פולקמן מייחס חשיבות כה גדולה לרצון הרב עד שהוא מוכן לשנות את עמדתו המוסרית-אישית ולהיות חבר בממשלה שנגד ראשה הוגש כתב אישום. לשיטתם, הרוב קובע – גם את החוק הפלילי. 

שר החינוך בממשלת המעבר, רפי פרץ

"דת הדמוקרטיה הליברלית": הדמוקרטיה על פי בצלאל סמוטריץ' 

גם דעתו של חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ' אינה נוחה מהדמוקרטיה הישראלית, ובעיקר מהאופן שבו היא מונחלת לדור הבא. בריאיון לאתר כיפה טען סמוטריץ' כי "במשך הרבה מאוד שנים יש כפייה דתית במערכת החינוך, יש הדתה שאסור לקבל אותה. ועדת המקצוע באזרחות כופה על כולנו ללמוד את דת הדמוקרטיה הליברלית".

דבריו של סמוטריץ' מכוונים נגד כל מי שטוען להשתלטות של לימודי הדת על מערכת החינוך. אפשר להסיק מהם כי כפי שאחרים סבורים שאפשר לצמצם את לימודי היהדות – גם הדמוקרטיה הליברלית היא בגדר אפשרות אחת מני כמה, ויש מקום לחשוב מחדש על המקום המרכזי שניתן לה. אבל מה זה בעצם דמוקרטיה לא-ליברלית? 

על שאלה זו ניסה לענות ד"ר יאשה מונק בספרו רב ההשפעה "העם נגד הדמוקרטיה" (2018). בראיון בעקבות הספר שפורסם ב"כלכליסט" מסביר מונק כי בתהליך היסטורי מתמשך התרחקה הדמוקרטיה הליברלית, המקדשת את זכויות הפרט ואת אי ההתערבות של המדינה בחיי אזרחיה, ממטרתה העיקרית: לבטא את רצון העם.

בעקבות תהליך זה, שהסיבות לו נעוצות בין היתר בהתחזקות כוחם של תאגידים וגורמי רבי השפעה על פני האזרחים הפשוטים, מביעים עמים רבים יותר ויותר את חוסר האמון שלהם בשיטה. במקום, הם תומכים בשליטים שאמנם נבחרים בבחירות דמוקרטיות, אולם עמדותיהם חותרות תחת אותם ערכים שהוזכרו קודם לכן כבסיס לדמוקרטיה הליברלית: חירות הפרט, זכויות המיעוט ואיזון בין רשויות. שליטים כמו ויקטור אורבן בהונגריה ורג'פ טאיפ ארדואן בטורקיה עלו לשלטון מכיוון שזכו במרב הקולות, אולם הדיכוי האלים של מתנגדיהם הפוליטיים והרמיסה של ערכים כמו שוויון, חופש הביטוי וחופש העיתונות אינם מותירים ספק: שליטים דמוקרטיים הם לא.

לדברי מונק, "במשך הזמן ההתפתחות הזאת לא רק מפירה את אחת המטרות העיקריות של השיטה הפוליטית שלנו – הגנה על זכויות וחירויות הפרט; היא גם חותרת תחת הרכיב הדמוקרטי עצמו. כי כשהממשלה לוקחת סמכויות ממוסדות כמו ועדת הבחירות המרכזית ובית המשפט העליון, כשהיא מתחילה לדכא את זכויות הפרט ואת העיתונות, נעשה קשה יותר ויותר להדיח אותה מהשלטון באמצעות הקלפי".

פרופ' יאן-ורנר מולר מאוניברסיטת פרינסטון, שסקר את ספרו של מונק במאמר שתורגם באתר "הזמן הזה", מרחיק לכת עוד יותר וטוען כי הכינוי "דמוקרטיה לא-ליברלית" עושה חסד עם סוג המשטר הזה: "העובדה שהשליטים הסמכותנים החדשים של אירופה עלו לשלטון בבחירות חופשיות והוגנות אינה מעניקה הכשר דמוקרטי לניסיונותיהם לשנות לטובתם את כללי המשחק במערכות פוליטיות שלמות", הוא כותב. לדבריו, "במקום לתאר אותם כ'לא-ליברלים', מוטב לקרוא להם בשמם: שחקנים פוליטיים המחבלים בדמוקרטיה עצמה".

נראה כי בהתנגדותו לדמוקרטיה ליברלית (אותה הוא מכנה כ"דת"), מביע סמוטריץ' תמיכה במשטר שגם אם מתקיימות בו בחירות והשלטון אכן מקבל את סמכותו מבחירת הרוב, מרבית מאפייני הדמוקרטיה אינם מתקיימים בו כלל – ומה שנשאר הוא מעטפת חלולה של מראית עין דמוקרטית. 

פרופ' יאן-ורנר מולר

***

ואולי אנחנו מגזימים? אולי כל העמדות הללו בסך הכל מעידות על חופש ביטוי בריא, והניסיון להצביע עליהן כעל מגמות מדאיגות הוא בגדר השתקה ועריצות פוליטיקלי קורקט שהשתלטה על השיח הציבורי, כפי שנטען לא אחת? הרי ב"מדד הדמוקרטיוּת העולמי" לשנת 2018 (מבית "אקונומיסט") דורגה ישראל במקום ה-30 מתוך 170, במרחק קטן מהמדינות הדמוקרטיות ביותר בעולם ומעל מדינות כבלגיה וצ'כיה, וגם דירוגה במדדים של הליכים דמוקרטיים ופלורליזם בפוליטיקה גבוה יחסית. 

מנגד, תהליכים אנטי-דמוקרטיים אינם קורים בין לילה. בכתבות הבאות נסקר משטרים שהתחילו במקום גבוה ולאחר שורת מהלכים  – השתקת שומרי סף, החלשת מערכת המשפט, פגיעה בתקשורת –  התדרדרו. לא מעט מהרפורמות הבעייתיות שראינו באותן דמוקרטיות קוסמטיות – כבר הותנעו כאן בישראל. 

כך או אחרת, נבחרי הציבור הישראלים זקוקים לרענון בסוגיות הדמוקרטיות המהותיות ובמימוש השיטה בישראל, וזה בדיוק מה שנבצע בפרקים הבאים של הפרויקט. מקווים שתפיצו ברשתות החברתיות כדי שכמה שיותר אזרחים ייחשפו לשיעורי האזרחות המעשית של שקוף! 

הדמוקרטיה בישראל

פרויקט מיוחד: יורדים לשורשים – מפרקים את הדמוקרטיה הישראלית