שיטת הטלאים: כך נתקענו עם מערכת דמוקרטית בתפקוד חלקי

מהיעדר חוקה, דרך אי הסדרה של תפקידי הרשויות ועד המאבק על חוקי היסוד: התחנות ההיסטוריות שהובילו לסבך שהוא הדמוקרטיה הישראלית בת ימינו 

| חגי אלקיים שלם |

שתיים מהדרמות הגדולות שהשתלטו על המערכת הפוליטית לאחרונה עסקו בשני חוקי יסוד: "חוק הלאום" ו"פסקת ההתגברות". שני תיקוני החקיקה האלה (האחד נכנס לספר החוקים, והאחר נדון בלהט רב בימים אלו) נהפכו לנקודת מחלוקת עמוקה בין הימין לשמאל בישראל, וכל הבעת עמדה בסוגיה מתייגת את המתבטאים כימנים או שמאלנים – ואף יכולה להרוס כל מפגש חברתי או דיון וירטואלי.

מעבר ליצרים הרוחשים שמעורר כל ויכוח על השקפות עולם, נראה שהמערכת הפוליטית בישראל חווה טלטלות בכל פעם שהכנסת מבקשת לעסוק בסוגיות יסוד, ולא נראה שזה צפוי להשתנות בעתיד הקרוב. הסיבה העיקרית לכך היא שהתשתית הבסיסית – אם תרצו, כללי המשחק – של המערכת הפוליטית בישראל אינה יציבה. 

בניית המערכת הדמוקרטית בראשית ימיה של המדינה הצעירה נעשתה באופן חלקי, במחשבה שבעתיד ייתווספו לה נדבכים משלימים – ובראשם חוקת קבע. אלא שהתוספות הללו נדחו עוד ועוד, ובמקומם הגיעו פתרונות זמניים או חלקיים לבעיות שנוצרו במערכת. התוצאה מוצגת בסדרת הכתבות על הרשויות בפרויקט הדמוקרטיה של "שקוף": חוסר איזון בין שלוש הרשויות המופקדות על ניהול המדינה, תפיסות חסר של מושג הדמוקרטיה בקרב חלק מנבחרי ציבור וחוסר בהירות בעניין קווי היסוד המנחים את של כל רשות. התחושה היא שהמצב הנוכחי הופך את הכללים היסודיים של המערכת לכלי שבאמצעותו ניתן לקדם אג'נדות פוליטיות או לעצור את אלו של היריבים, ושחוקי המשחק שאמורים להגן על הממשל הדמוקרטי שלנו נתונים לשינוי לפי גחמות של פוליטיקאים.

 טלאי ראשון: חוסר הסדרה של מעמד הכנסת

תפקידה המקורי של הרשות המחוקקת (ובשמה ב-1949: האספה המכוננת) היה לייסד חוקה למדינה המתהווה, אולם בהנהגת מפא"י נהפכה האספה עד מהרה לכנסת הגוף האמון מאז על החקיקה במדינה. כפי שציינו בכתבה על הרשות המחוקקת, עבודת הכנסת אינה מעוגנת בחוק אלא בתקנות הכנסת ועבודת הממשלה. זה עשרות שנים נעשים ניסיונות שונים לקדם את חוק יסוד: החקיקה, שיסדיר את פעילות החקיקה עצמה בחוק, אולם הם כושלים שוב ושוב. 

בית פרומין, מקום התכנסותה הזמני של כנסת ישראל 1950-1966

ההסתמכות על תקנון הכנסת בעייתית מכמה בחינות: תוקפו המשפטי של המסמך אינו רב, והוא גם מחייב את הכנסת בלבד ולא רשויות אחרות. נוסף על כך, הוא אינו עוסק בהסדרת היחסים בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת – וכאמור מצב זה מוביל להתנגשויות רבות בין השתיים. 

טלאי שני: ויתור על כינון חוקה

אף על פי שכינון חוקה היה תפקידה המוצהר של האספה המכוננת (שכאמור התגלגלה לכנסת הראשונה), היא לא הצליחה לעשות זאת מכמה סיבות. היו שטענו כי מדינת ישראל עומדת לקלוט גלי עלייה המונית ואין זה הוגן שהמיעוט בארץ יכתיב חוקה שתחייב מיליוני אנשים שעתידים להגיע. יש הטוענים כי בן גוריון לא רצה לייצר חוקה שתגביל את פעילותו. זאת ועוד, החרדים התנגדו לחוקה, משום שלטענתם התורה היא חוקתו של העם היהודי ואין צורך בחוקה נוספת.

בשל מחלוקות אלו, ב-1950 יזם חבר הכנסת יזהר הררי את "החלטת הררי", הקובעת כי החוקה לא תתקבל כמסמך מחייב אחד אלא תורכב מסדרה של חוקי יסוד, שישמשו בסיס לחוקה עתידית: 

"הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה".

ח"כ יזהר הררי

מתוקף החלטה זו חוקי היסוד הם בעלי מעמד על-משפטי. כלומר, מעמדם הנורמטיבי גבוה יותר משאר הנורמות (חוקים, תקנות, צווים וכו'). עם זאת, קשה לדמיין שבעתיד הנראה לעין הם אכן יתגבשו לכלל חוקה, בשל ההסכמות הפוליטיות הנדרשות לשם כך. יתרה מכך, הם אינם ממלאים את התפקיד שהייתה יכולה למלא חוקה: הם אינם מסוגלים לייצב ולהסדיר את כללי המשחק של המערכת הפוליטית בישראל, מכיוון שהם עצמם אינם יציבים. הרי בניגוד לחוקה, קל יחסית לשנות חוקי יסוד, וממשלות עושות זאת שוב ושוב במקרה הצורך. ממש בעת כתיבת שורות אלו, ממשלת ישראל אישרה הצעה לתקן את חוק יסוד: הממשלה כדי לבטל את הסעיף המגביל את מספר השרים ל-19 ומספר סגני השרים ל-4, לאחר שהחוק תוקן גם ב-2018, ב-2015 וב-2014.

טלאי שלישי: המהפכה החוקתית 

אל הריק שיצר המחסור בחוקה נכנס (יש שיאמרו שלא בעדינות רבה) בית המשפט העליון. במהלך שנות ה-90 נטל לעצמו בית המשפט סמכויות נרחבות יותר ויותר בתחום החלטות החקיקה, ובפסק דין המזרחי הופיעה חוות דעת תקדימית שלפיה בית המשפט רשאי – וצריך – לפסול חוקים רגילים המתנגשים עם ערכים המוכתבים בחוקי היסוד (בכפוף לכמה תנאים שהוגדרו גם הם בידי בית המשפט – "פסקת ההגבלה"). 

על המהפכה החוקתית והשלכותיה תוכלו לקרוא בפירוט בפרק בנושא הרשות השופטת. כאן נסתפק בתזכורת לכך שכמו במקרה של הכנסת, גם סמכויותיו של בית המשפט בנושא הכרעות חקיקה נובעות מהחלטתו שלו, ולא מתוקף חוק שהתקבל באופן דמוקרטי ובהליך תקין. חוסר ההסדרה בתחום מביא להתנגשויות חריפות בין הרשויות, כפי שנוכח ונוכחת כל מי שעוקב אחרי החדשות בשנים האחרונות. 

אבי המהפכה החוקתית, אהרון ברק

לא מסכימים על חוקי המשחק – ואנחנו משלמים

ההסתמכות על דרכים עוקפות, וחוסר האונים המתמשך בעיגון קבע של נושאים מהותיים בשיטת הממשל, מובילים לאי יציבות של המערכת הפוליטית – ולכך יש הרבה השלכות דרמטיות, למשל: שינוי שיטת הבחירות בישראל כך שראש הממשלה ייבחר בבחירה ישירה ב-1992, וחזרה לשיטה הקודמת ב-2003; וכן העלאת אחוז החסימה, שנועדה לצמצם את מספר המפלגות המתמודדות לכנסת, אך בעיקר הצליחה להוביל לכך שיותר קולות מתבזבזים על מפלגות שאינן עוברות את אחוז החסימה.

אי ההסכמה על כללי המשחק היא סלע מחלוקת מרכזי במערכת הפוליטית בישראל; במקום להתווכח על העמדות ואופן הפעולה, השחקניות הפוליטיות מתווכחות על גבולות המגרש. חוסר היציבות מוביל למשברים פוליטיים אדירים; הדיון על חוק הלאום בקיץ 2018, וגם הדיון הנוכחי על פסקת ההתגברות, הם דוגמאות טובות לכך. אפשר להבין את המניע של נבחרי הציבור מהימין בנושא: מנקודת מבטם, הם פועלים כדי לתקן פרצות עצומות בכללי המשחק של ישראל, שנוצרו בגלל החלטה חד-צדדית של בית המשפט העליון על כינון מהפכה חוקתית. מהצד האחר, אפשר להבין גם את מקור את ההתנגדות העזה בשמאל, שם סבורים ששינוי כללי המשחק נועד רק כדי לשרת את ההצלחה הפוליטית של מפלגות הימין. וזה כמובן בלי להזכיר את ההשלכה הדרמטית האפשרית של חקיקת פסקת התגברות בעת הזאת – האפשרות שראש הממשלה בנימין נתניהו יוכל להחריג את עצמו מעמידה לדין במהלך כהונתו.

רה"מ בנימין נתניהו

המשברים האלה פוגעים בנו, אזרחי ישראל. הם יוצרים מצב שבו חוקי יסוד, שאמורים להיות כללי המשחק הבסיסיים ביותר של המערכת הפוליטית שלנו, נחקקים או משתנים מתוך ניסיון להביא הישג פוליטי שייראה טוב למצביעים הפוטנציאליים של כל אחד מהצדדים, ולא מתוך רצון שקול וסביר להגדיר את המסגרת הפוליטית.

בתוך הקרבות הפוליטיים האלה אנחנו מפספסים הישגים פוטנציאליים משמעותיים. ייתכן שתהליך חקיקה אחר של חוק הלאום, למשל, היה יכול לאפשר נוסח שיהיה מקובל גם על הימין וגם על השמאל, גם על אזרחי ישראל היהודים וגם על הערבים והדרוזים. בדומה לכך, תהליך אחר של כינון חוק יסוד: החקיקה היה יכול לעגן בחוק את הביקורת השיפוטית (שהיא כלי משמעותי במדינה דמוקרטית), אבל גם את האפשרות של נבחרי הציבור להתנגד להחלטות של בית המשפט שנראות להם לא סבירות (למשל באמצעות רוב מיוחד של 70 או 80 חברי כנסת, או בתנאים מוגדרים אחרים) – פשרה שבוודאי הייתה מקובלת על חלק נרחב מהמהפה הפוליטית.

אפשר גם אחרת

אף על פי שלעיתים אנחנו מקבלים את ההתנגחויות בנושאים אלו כמובן מאליו, זה ממש לא אמור להיות המצב. כשבוחנים את דרך ההתקבלות של חוקות במדינות אחרות (למשל את ההליך המרתק של גיבוש החוקה האמריקאית – שתואר במאמר של פרופ' רות גביזון), עולה התובנה כי הדבר החשוב ביותר במסע הזה הוא שהגדרתם של כללי המשחק הבסיסיים צריכה להיעשות באופן זהיר ככל הניתן ולשמור על מעורבות של כל הצדדים, והם מצידם צריכים לגלות נכונות לפשרות משמעותיות ומהותיות בדרך.

חושבים ש"פשרות" ו"זהירות" אלו מילים יפות שמתאימות רק לאמריקאים? ממש לא. במה שנשמע היום כמו סיפור מדע בדיוני, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שהתקבל בישראל בראשית שנות התשעים, קודם בתהליך מעורר השתאות. מומלץ בחום להקשיב לפרק של הפודקאסט "עושים פוליטיקה" של דפנה ליאל שעוסק בתהליך החקיקה של החוק – שם תוכלו לשמוע איך שר המשפטים דאז (דן מרידור) ויו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט דאז (אוריאל לין), שניהם מהליכוד, קידמו את חקיקת החוק הזה, ואיך הוא הצליח לעבור בתמיכה של חברי כנסת מרוב הסיעות השונות. 

זו רק דוגמה לכך שכשרוצים, גם בישראל יש דרכים לקדם שינוי ותיקון של חוקי יסוד שאינן מפלגות ומעוררות מחלוקת, אלא עושות מאמץ מיוחד כדי ליצור הסכמות וחיבורים.

במצב מתוקן היינו מצפים שנבחרי הציבור שלנו יבינו שהעיסוק התדיר-מדי בחוקים שמגדירים את המסגרת הפוליטית בישראל הוא משחק באש; שהבחירה שלהם לעשות שמיניות באוויר כדי להפוך את החוקים ואת תהליך החקיקה למוקדי מחלוקת, ואז לרוץ לאולפני הטלוויזיה ולרשתות החברתיות ולהתפאר בכך שהם מקדמים את החוקים האלה על אפם ועל חמתם של יריביהם הפוליטיים – היא בחירה שמזיקה למדינה, ופוגעת ביכולת של כלל הקבוצות המרכיבות את החברה למצוא מכנה משותף ודרכים לעבוד יחד. אומנם זו הבחירה הקלה והאפקטיבית מבחינה פוליטית – היא "מדליקה" את התומכים הפוליטיים, מחדדת את ההבדלים בין הקבוצות ומאפשרת לגזור קופון פוליטי ברור – אבל זה לא אומר שזו הבחירה הנכונה.

לכן, חלק מהאחריות צריך לעבור אלינו, האזרחיות והאזרחים: בפעם הבאה שאתם שומעים נבחרי ציבור שמתגאים בכך שהם משנים את כללי המשחק כדי לאזן את המערכת, כדי להחזיר את הגלגל אחורה, או כדי לחזק את הדמוקרטיה – זכרו שאם הם באמת רוצים לעשות זאת, הם צריכים לעשות ככל יכולתם כדי ליצור קונצנזוס רחב ככל האפשר בקבלת כל שינוי כזה. למרות חילוקי הדעות העמוקים במערכת הפוליטית, זה אפשרי, כפי שמוכיח ניסיון העבר, ועלינו להזכיר לנבחרי הציבור שלנו שחובתם לפחות לנסות לעשות זאת.

שתפו את הכתבה
0 תגובות

השאירו תגובה

רוצה להצטרף לדיון?
תרגישו חופשי לתרום!

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *