11 כשלים במערך האוטובוסים: עיקרי דו"ח מבקר המדינה בנושא התחבורה הציבורית (חלק ב')

• הערת פתיחה: חלק מן הממצאים בפרק מבוססים על הליך שיתוף-ציבור שנערך במשרד המבקר. התוצאות מציגות תמונת מצב שמאפיינת את המשיבים לשאלון, ומלמדת אך ורק על החוויה שלהם ביחס לשימוש או אי השימוש בתחבורה הציבורית בישראל כיום.
• "…עולה כי מרבית הנוסעים באוטובוסים אינם מרוצים מתדירות הקווים. כמו כן, על פי תוצאות השאלות, תדירות הקווים הוא הכשל המשמעותי ביותר בשירותים שהמשיבים מקבלים בנסיעתם באוטובוסים: 62% מכלל המשיבים הנוסעים באוטובוס שבעי רצון ברמה נמוכה מנושא זה. חשוב לזכור כי תדירות הקווים משפיעה הן על חוויית הנסיעה והן על משכה, וככל הנראה, מכאן מרכזיותה".
• להלן דוגמאות מתשובות נוסעים בשאלון: "הייתי מוסיפה קווי אוטובוס בשעות העומס. עדיין כל בוקר בין השעות 07:00-08:30, קו 1 של דן מפוצץ בתל אביב ואין מקום אפילו לעלות אליו ובטח שלא לנשום אם כבר 'התמזל מזלך' להצליח לעלות עליו, וכנ"ל גם לגבי דומיו ובדיוק אותו הדבר לגבי קווים שיוצאים מרמת גן אל תל אביב".

"… עולה כי יותר ממחצית הנוסעים מתחת לגיל 45 אינם מרוצים ממספר המקומות הפנויים באוטובוסים. מידת שביעות הרצון עולה עם העלייה בגיל המשיבים… 69% מקרב הנוסעים באוטובוס ציינו כי הצפיפות משפיעה לעיתים קרובות או תמיד על בחירתם באם לנסוע באוטובוס או להימנע מכך".

• "עד תחילת שנת 2001 שלטו ב-95% מענף התחבורה הציבורית באוטובוסים במדינה שני הקואופרטיבים הגדולים אגד ודן. בינואר 1997 התקבלה החלטת ממשלה 1301 לפתוח את ענף התחבורה הציבורית לתחרות […] כחלק מהתוכנית לפתיחת הענף לתחרות פרסם המשרד מכרזים פומביים להפעלת קבוצות של קווי תחבורה ציבורית (להלן – אשכולות)".
• "על פי נתוני משרד התחבורה, ההישגים העיקריים של הרפורמה הם כניסתם של מפעילי אוטובוסים חדשים, ירידה בעלות שעת הפעלה של אוטובוס, ירידה בתעריפי הנסיעה לנוסע (בין 20% עד 50%), הרחבת השירות לאזורים שלא סופק בהם שירות בעבר, הטמעת טכנולוגיות מתקדמות ועוד".

אמות מידה במכרזים לבחירת מפעיל תח"צ

• "משרד מבקר המדינה בדק חמישה מכרזים […] עולה כי המרכיב המשמעותי ביותר לבחירת ההצעה הזוכה במכרז הוא ההצעה הכספית של המציעים. ההצעה הכספית מבטאת את גובה הסובסידיה שהמציעים רוצים לקבל ממשרד התחבורה או את גובה התמלוגים שהם מוכנים לשלם למשרד; ככל שההצעה "זולה" יותר למדינה, כך סיכוייו של המציע לזכות במכרז גבוהים יותר".
• "משרד מבקר המדינה מעיר כי הרכב משקל זה עלול לאפשר להצעות של מפעילים שסיפקו שירותים ברמת שירות נמוכה בעבר, אם ההצעות זולות מספיק, לזכות בהליך המכרז. זאת ועוד, במהלך תקופת ההפעלה, הצעה זולה עלולה להגביר את הסיכונים של המפעילים ולפגוע ברווחיותם, וכתוצאה לכך להביא לפגיעה ברמת השירות לנוסע".

שיטת התשלום למפעילים

• "מנתונים שהעביר משרד התחבורה מתברר כי בשעות השיא, במשך כל שעות היום, אין במרבית האשכולות אפשרות לספק את הביקושים; לעומת זאת, ביתר שעות היום מתבצעות בקווי שירות רבים נסיעות רבות עם מספר מועט של נוסעים. במקרים אלה, המפעיל מקבל תמורה דומה מאוד לתמורה שקיבל בהפעלת אותו שירות בשעות העומס, והוא אדיש ביחס לביצוע שינויים תפעוליים שישפרו את היקף הכנסותיו, אף שעשויים לשפר את השירות לנוסע. זאת ועוד, שיטת תשלום זו אינה מתמרצת את המפעילים ואת הנהגים לפעול להרבות את מספר הנוסעים ואף עלולה לגרום להם להחליט לא לעצור בתחנות ולהעלות נוסעים אם יש להם סיבה שמצדיקה מבחינתם פעולה זו (למשל, עמידה בלו"ז שנקבע או רצון לסיים את יום העבודה). יצוין כי במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות על אי-עצירת אוטובוסים בתחנות".

"משרד התחבורה העביר למשרד מבקר המדינה נתונים על אי-ביצוע נסיעות של 24 אשכולות במהלך כל חודשי שנת 2017… עיבוד הנתונים העלה את הליקויים הבאים:

• שיעור אי-ביצוע נסיעות ב-24 האשכולות שנבדקו מסתכם בכ-2.4%.
• מתוך 288 תצפיות חודשיות (12 חודשים ל-24 אשכולות) נמצא כי ב-111 תצפיות אי-ביצוע נסיעות היה מעל 2.5% (כ-38.5% מהתצפיות).
• בחלק מהחודשים הייתה חריגה קיצונית כך ששיעורי אי-הביצוע עלו על 10%. החריגה הקיצונית ביותר הייתה 72.4%.
• בחודשי הקיץ ובחודשי החגים יש עלייה ניכרת בכמות האשכולות החורגים: לדוגמה, באפריל, באוגוסט ובספטמבר נמצאו חריגות ב-13 אשכולות; באוקטובר 12 חריגות; וביולי 8 חריגות.
• 18 אשכולות נמצאו חריגות בחודשיים רצופים, דבר המקנה למשרד התחבורה עילה לביטול ההסכם".

"משרד מבקר המדינה מעיר כי המודל הקיים – שבו אין תחרות בין מפעילים, ומרבית התשלום נקבע לפי ק"מ נסועה ללא קשר לאיכות השירות – מחייב את משרד התחבורה לאכוף את מדדי השירות כפי שמופיעים בהסכמים ולנקוט סנקציות כלפי מפעילים שאינם עומדים בהן".

"מודל התחרות הקיים בענף הוא מודל של 'תחרות על השוק' (באמצעות הליך מכרז לבחירת מפעיל לאשכול), ולא 'תחרות בתוך השוק' (באמצעות מפעילים מתחרים באותו אשכול). היעדר תמריצים מספיקים למפעילים וכשלים שונים במערך הפיקוח והבקרה שמבצע משרד התחבורה על פעילותם פוגעים ביסודות המודל הקיים ואינם מבטיחים שהמפעילים יספקו שירותים על פי הנקבע ברישיונות".

• "כאמור, מודל התחרות הקיים מחייב הפעלת מנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים, הדוקים ובעלי הרתעה כדי להבטיח תפקוד תקין של המפעילים באספקת שירותי התח"צ לכלל הנוסעים […] לצורך ביצוע הבקרות התקשר משרד התחבורה עם שתי חברות בקרה".
• "חברות הבקרה מפיקות דוחות בקרה חצי שנתיים, הן ברמה הארצית והן ברמת כל אחד מהמפעילים והאשכולות. דוחות הבקרה מכילים מידע רב, הכולל בין היתר: בקרות בתחנות מוצא, במסלול הנסיעה, בקרת תשתית ומדדי חריגה".
• "הביקורת העלתה כי למרות שישנם דוחות הכוללים נתונים רבים אנשי המקצוע במשרד התחבורה אינם מנתחים את תוצאות הדוחות והממצאים העולים מהם. כמו כן, אין מתקיימים עם המפעילים השונים דיונים שוטפים או תהליכים קבועים ותדירים של הפקת לקחים, כדי לשפר ולייעל את השירות בהתאם לממצאים שהועלו בדוחות חברת הבקרה, וכדי לפתור בעיות שהעלו המפעילים בעקבות העבודה בשטח".

מערכת כל נתון במשרד התחבורה

• "מ-2015 ואילך משתמש משרד התחבורה במערכת ממוחשבת אשר מספקת את כל המידע הקיים על ביצוע הנסיעות בפועל של המפעילים השונים […] הביקורת העלתה כי משרד התחבורה אינו עושה שימוש במערכת 'כל נתון' לצורך בקרות שונות על תפקוד המפעילים, אלא רק בבדיקות חברות הבקרה, שכאמור הן בדיקות מדגמיות".
• "משרד מבקר המדינה מעיר כי היקף הפיקוח של המשרד אינו נותן תמונת מצב שלמה למקבלי ההחלטות על פעילות המפעילים, מאפשר חריגות רבות מתנאי הרישיון, וממילא אינו מאפשר התדיינות אפקטיבית מול המפעיל כדי לשפר את רמת השירות".

• "בהסכמי המדינה עם חברות הבקרה נקבע כי הממשלה תהא רשאית להפסיק את ההתקשרות, בין היתר, אם העבודה כולה או חלקה לא תתבצע לשביעות רצונה המלאה".
• "משרד מבקר המדינה מעיר למנהל אגף פיקוח ובקרה כי היה עליו לדרוש פתרונות לכלל הליקויים שעלו מול חברות הבקרה, ולא להסתפק בפתרונות חלקיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי לנוכח הליקויים שהועלו בעבודת חברות הבקרה והעלות הכרוכה בהעסקתן, ולנוכח המידע שהמשרד יכול להפיק באמצעים טכנולוגיים, עליו לשקול את תכולת עבודתן של חברות הבקרה ואת כדאיות העסקתן במתכונת הקיימת ובהתאם לנסיבות החדשות שנוצרו".

חסמי פיתוח הנובעים מבעיות תשתית

• "בהתאם לנתונים שנאספו במרכז המחקר והמידע של הכנסת, כבר בינואר 2016 היה מחסור של כ-1,200 מקומות חניה לאוטובוסים – זה היה הפער בין הביקוש לבין קיבולת החניונים באותה תקופה. בהתאם לאותם נתונים ולפי קצב הגידול הצפוי של ציי האוטובוסים, המחסור כיום עומד על כ-2,700 מקומות חניה".
• "במהלך 2017 מיפה משרד התחבורה את כלל מתקני התשתית הקיימים והעריך את הפער בין הנדרש לקיים. במסגרת מיפוי זה אותרו ברחבי הארץ כ-60 תחנות קצה שאין בהן מתקני נוחות לנהגים (חדרי מנוחה, חדרי אוכל, שירותים וכו'), ונקבע כי החסם העיקרי הוא חוסר שיתוף פעולה מצד הרשויות המקומיות…בפברואר 2017 פנתה מנהלת תחום יישום ומתקני תשתית תח"צ שבמשרד למפעילים השונים בנוגע לחסמי תשתית לתוספות שירות".
• "על פי תשובותיהם של שישה מפעילי תחבורה ציבורית לפנייה הנ"ל, במרבית הפרמטרים קיים חוסר חמור בתשתיות תחבורה: חסרים 46 תחנות מוצא ורציפי נוסעים, 67 חניות תפעוליות, 75 חניות לילה, 63 תחנות תדלוק, 47 שירותים לנהגים ו-57 חדרי מנוחה לנהגים. יש להדגיש כי נתונים אלה מתייחסים רק ל-6 מפעילים מתוך 16 מפעילים המקיימים את הפעילות המלאה באשכולות השונים".
• "הביקורת העלתה כי למרות המחסור הידוע כבר שנים בתשתיות התומכות בתחבורה ציבורית, עד למועד סיום הביקורת, מרץ 2018, לא ניתן פתרון הולם לרוב החסמים".

• "נהגים מקצועיים הם מן המרכיבים החשובים בתפעול תחבורה ציבורית טובה, בטוחה ואמינה… כבר בספטמבר 2014 הוציאה הרשות הארצית נייר עמדה בנושא מעמד הנהג בתחבורה הציבורית. במסמך זה נאמר כי המחסור בנהגים מורגש בכל הארץ, אולם הוא מורגש יותר באזור המרכז והשפלה. בתגובה למחסור זה, מפעילי התחבורה הציבורית מעסיקים באזור המרכז נהגים מאזור הצפון והדרום, דבר הכרוך בעלויות נוספות של הסעה ושעות עבודה מרובות של אותם נהגים, בעיקר משום שזמן נסיעתם לעבודה ארוך יחסית".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

• "תקנה 168 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961, קובעת כי נהג אוטובוס לא יתחיל את יום עבודתו אלא לאחר מנוחה שמחוץ לעבודה במשך 7 שעות מנוחה רצופות. נהיגה במהלך יממה (24 שעות) תימשך לכל היותר 12 שעות, ולא יותר מ- 68 שעות בכל תקופה של 7 ימים".
• "המחסור בנהגים והצורך לספק את השירות על פי הנקבע ברישיונות הקווים מקשה על המפעילים לספק שירות בהתאם לתקנות התעבורה […] משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-יכולתם של מפעילים רבים להפעיל את קווי הרישיונות בהתאם לתקנה זו עלולה לפגוע בבטיחות הנסיעה וברמת הנהיגה של הנהגים בקווי השירות השונים".

• "שכר הנהגים בארץ נמוך ביחס לשכר המקובל בערים במדינות ה- OECD המוצגות בהשוואה. עם זאת, שכרו הממוצע של נהג אוטובוס ביחס לשכר הממוצע במדינה הוא גבוה בישראל לעומת רוב המדינות המוצגות בהשוואה".

מתוך דו"ח מבקר המדינה

• "למרות זאת, על פי הנתונים שאסף פורום חברות התחבורה הציבורית, כ-40% מהנהגים החדשים עוזבים את מקום עבודתם במהלך שנת עבודתם הראשונה. פרישה זו נובעת מסיבות שונות: (1) תדמית נמוכה של המקצוע;  (2) התרבות המשימות המוטלות על הנהגים (למשל, הפעלת מערכות טכנולוגיות, אחריות לביטחון הנוסעים באוטובוס, אחריות למניעת הטרדות מיניות ועוד);  (3) הגדרה ותכנון של קווי השירות ללא התחשבות בעבודת הנהגים (למשל, קווים חד-כיווניים, שעות פעילות המוגבלות לשעות השיא בלבד); (4) היעדר אופק קידום מקצועי וכלכלי (שכר הנהגים אינו כולל מרכיבי ותק); (5) מחסור בתשתיות בסיסיות בחניונים (למשל חדרי מנוחה ושירותים);  (6) לחצים ומתחים רבים במהלך הנהיגה, בעיקר בשעות העומס; (7) חשיפה לאלימות מילולית ופיזית".

• "שירותי התחבורה הציבורית הם צורך בסיסי ונדרש לרוב שכבות האוכלוסייה – על אחת כמה וכמה ביישובים קטנים ומרוחקים".
• "משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי בהתאם למדיניות המשרד ולצורך קיום שירות אחיד ויעיל לכל חלקי הארץ ובייחוד לאזורים מרוחקים, יש לשפר באופן מהותי את שירותי התחבורה ליישובים שאינם מקבלים כל שירות וליישובים המקבלים שירות חלקי. המלצה זו מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה שהאוכלוסיות המתגוררות ביישובים פריפריאליים חייבות לקבל שירותי תחבורה איכותיים כדי להגיע למרכזי המטרופולינים, בין היתר לצורך תעסוקה וקבלת שירותים חיוניים".

"בהגדרת התפקיד של אגף תחבורה ציבורית במשרד התחבורה נקבע כי היעד המרכזי של האגף הוא עידוד השימוש בתחבורה הציבורית". "בהתאם לנתוני ה-OECD רמת הצפיפות בכבישי ישראל היא הגבוהה ביותר בקרב מדינות ה-OECD".

"הביקורת העלתה כי תוכנית ייעודית בנושא מתן תמריצים לעידוד השימוש בתח"צ במקומות עבודה לא הוכנה, וממילא לא נעשה שימוש בתקציב שיועד לתוכנית זו".